德国联邦政府采购：集中采购为主
走近德国联邦政府采购（一）：集中采购为主 三重监督保障
德国联邦政府采购靠制度实现“充分竞争、公开透明”
编者按 本文详细介绍了德国联邦政府采购（相当于我国的中央单位政府采购）的相关情况，包括德国联邦政府采购的体系架构、工作机制、法律法规、特点以及对我国的启示等内容，在国内具有独创性，为方便阅读，分4期连载，敬请读者关注。
德国是WTO《政府采购协议》（GPA）首批缔约国之一，也是世界第二大贸易体和欧洲经济最发达国家。在GPA规则和欧盟法律规定的影响下，德国的政府采购逐步实现了与国际市场的接轨，尤其是其联邦政府采购充分发挥政策功能，既保障了联邦机关职能履行，节约了财政预算资金，又维护了企业的合法权益，促进了经济社会协调发展。基于GPA和欧盟的制度框架，考察了解德国联邦政府采购的基本情况，学习借鉴其有益经验和做法，对于改进我国中央国家机关政府采购工作，为我国加入GPA做好理论、制度、政策和实务准备，都具有重要意义。
德国政采的主体、目标和原则
德国政府采购主体
德国政府采购的主体主要包括政府部门、政府财产形成的基金组织、使用财政资金的公共机构。根据欧盟发布的指令，德国政府特许授权一些国有或私人企业在供水、能源、邮政、电信、交通运输等公用事业领域从事经营，由于其服务经营活动具有垄断性、排他性或享受了政府补贴，因此也被纳入政府采购主体范围。德国境内的欧盟机构、欧盟指令确定的24类德国机构（主要是行业协会和社会保险、教育、科研、文化、卫生、安全等领域的公共服务机构）的采购活动适用GPA规则和欧盟的规定。德国每年政府采购金额约为3300亿欧元，其中使用财政预算资金的采购金额为2500亿欧元，占GDP的11%，其余为适用政府采购法规的其他采购。在政府采购总额中，州政府、地方政府和其他公共机构的采购占据了绝大部分，联邦政府采购只占12%。
德国政府采购目标
德国政府采购的总体目标：按照经济节俭的原则，合理利用财政预算资金完成既定的采购任务；当市场竞争失序时，运用财政工具对经济实施有效调控。作为一种经济杠杆和政策手段，德国法律中还明确了政府采购的三个技术性目标：公开透明，促进和利用世界竞争，采购人与私营企业的市场地位平等。
德国政府采购的基本原则
德国政府采购的基本原则：一是充分竞争、公开透明。保证采购通过招标方式进行，并符合法定程序和规则。二是地位平等、禁止歧视。使采购人与被采购人处于平等地位，并且对各投标企业一视同仁。三是综合权衡、效益最佳。全面考察投标的长期综合效益，使最经济的投标中标，而不是单纯地追求报价最低。四是量力而行、遵从预算。政府根据实际需求和财政状况制定采购计划，采购项目和金额必须符合批准的预算。五是扶弱济小、平衡协调。将采购项目分包一部分给中小企业，或规定中标人按一定比例将合同转包中小企业，以扶持弱势群体，促进社会平衡和协调发展。六是维护权益、依法救济。维护采购人和投标人的合法权益，保证利益相关人在权益受到侵害时及时获得法律救济。
德国联邦政府采购的体系架构
德国是联邦制国家，16个州都有权制定自己的宪法和法律，拥有较强的独立性和较大的自主权。各州和地方政府采购高度分散，没有设置统一的集中采购机构，由市政联合会向政府部门提供采购和合同管理信息系统，并对社会发布政府采购信息。在联邦层面，政府采购以集中采购为主，相关职能部门在政策制定、采购执行、监督管理上分工明确，配合协调（附图表一）。
德国联邦政府采购体系(附图表一) 联邦政府采购 州、地方政府采购 审计署 监督资金使用 集中采购 国防部 军事采购 内政部 非军事采购 联邦军事技术 与采购局 采购军用物资和服务（不含IT） 联邦信息管理 与技术局 采购军用信息 和通信系统 联邦采购中心 为联邦机构采购货物和服务 其他联邦机构 自行采购法律规定限额以下的货物和服务 联邦海关采购局 协调财政和海关 系统的采购 高度分散采购 市政联合会 提供采购和合同管理信息系统， 发布采购信息 经济与技术部 拟定政府采购政策法规 联邦卡特尔局 监督采购市场 政府采购委员会 联邦建筑 与区域规划局 为联邦机构采购建筑工程 交通与建设部 非军事采购 联邦政府采购 州、地方政府采购 审计署 监督资金使用 集中采购 分散采购 国防部 军事采购 内政部 非军事采购 联邦军事技术 与采购局 采购军用物资和服务（不含IT） 联邦信息管理 与技术局 采购军用信息 和通信系统 联邦采购中心 为联邦机构采购货物和服务 其他联邦机构 自行采购法律规定限额以下的货物和服务 联邦海关采购局 协调财政和海关 系统的采购 高度分散采购 市政联合会 提供采购和合同管理信息系统， 发布采购信息 经济与技术部 拟定政府采购政策法规 联邦卡特尔局 监督采购市场 政府采购委员会 联邦建筑 与区域规划局 为联邦机构采购建筑工程 交通与建设部 非军事采购
政策制定：法律法规齐备
在政策制定上，分为联邦法律法规、部门规章和部门内部制度，在各自范围内实施。经济与技术部是德国政府采购政策主管部门，其相关职责是：会同由联邦和州政府部门及社会团体组成的货物与服务、工程、抽象采购（如劳务）等三个政府采购委员会，研究拟定国家关于政府采购的法律、法规、政策和制度；与联邦集中采购机构、信息技术协调和咨询机构等合作，制定招投标程序及规范，提出改进政府采购工作的意见和建议；联系世界贸易组织、欧盟执委会、欧盟政府采购咨询委员会等国际组织。国防部、内政部、交通与建设部设立的联邦政府集中采购机构负责拟定业务范围内的联邦政府采购规章制度。联邦政府其他部门负责制定本系统内部采购制度和规程。
采购执行：集中采购为主
在采购执行上，以政府集中采购为主，部门集中采购为辅，兼有少量小额分散采购。德国法律规定，如果联邦采购中货物或服务的合同金额预计超过8000欧元（不含增值税），就必须实行政府集中采购。相关职能部门分工如下：财政部负责编制政府采购预算、管理采购资金；国防部负责军事方面的集中采购，其中联邦军事技术与采购局采购军事设备、物资和服务，联邦信息管理与技术局采购军用信息和通信系统；内政部政府采购局（联邦采购中心）负责为26个联邦机构、基金会和国际组织采购货物和服务；交通与建设部所属联邦建筑与区域规划局负责联邦机构建筑工程及城市规划采购；联邦政府其他部门自行采购8000欧元以下的货物和服务（财政部所属联邦海关采购局负责协调财政和海关系统的采购），其中预计合同金额超过1000欧元的，必须有三家以上供应商参与投标。根据自愿的原则，各部门也可委托联邦采购中心采购8000欧元以下的货物和服务。
有214人的联邦采购中心
联邦采购中心成立于1951年，现为德国最大的非军事政府集中采购机构，有管理人员、专家和职员共214人，2008财年预算资金为1469.2万欧元。其主要任务是为联邦政府部门、公共机构采购货物和服务，解答相关政策咨询。它分为两大部门，一是采购业务部门，按照采购对象类别划分为七个处； 二是综合管理部门，按照服务功能分设五个处（附图表二）。近年来，联邦采购中心的采购规模呈现波动上升趋势，2008财年采购金额达到7.048亿欧元。
德国联邦采购中心内设机构和职能情况(附图表二)
机 构
采购业务范围/职能
具体采购项目/具体业务
采购业务部门
一处
服务、印刷和数字媒体
会议、培训、翻译、印刷和媒体、研发、金融服务等
二处
信息化产品和服务
IT元件、耗材、IT系统、IT服务等
三处
通信产品、电器采购
报警装置、音视频、照明设施、计量工具、电信网络等
四处
武器、船只、工具和设备
舰船、野外厨房、印刷系统、警用设备、武器弹药等
五处
服务、办公设备和住宿
办公设备及耗材、建筑及设备安装、纺织品、洗衣机等
六处
交通工具设施
建筑、车辆及配件、燃油、航空设备、汽修交通服务等
七处
光学、医学设备和服务
分析技术、职业病防护、医疗和光电仪器、物业服务等
综合管理部门
一处
财务、统计、资料、内勤
二处
人事、法律事务、办公室
联邦政府合同管理中心，协调联邦机构
三处
采购、合同问题
法律事务，合同事项，合同咨询，采购业务培训
四处
IT采购
设计及应用，网上采购系统，系统管理和客户支持
五处
质量管理、质量保险
质量控制与保险（不含IT、卫生工程），技术评估
成熟的立体监督体系
在监督管理上，实行业务监督、审计监督、市场监督三结合，形成内外部监督体系。
一是系统业务监督。内政部政府采购局（联邦采购中心）负责组织实施联邦采购法律法规并对执行情况进行检查，开展政府系统内的业务监督。它既对采购官员进行监督，查处贪污受贿等违法行为，又依法维护公开、公平、公正的竞争环境，开展对供应商的考核评价，建立黑名单制度，对不良供应商予以处罚和制裁。它设置了专门机构，负责制定廉政制度和具体措施，与采购官员、采购人和公民进行交流，警惕腐败苗头，将可疑情况通知采购单位领导，并处置交易中收受礼品、答谢往来等事项。
二是独立审计监督。审计署负责对政府采购实施独立的经济效益性审计，监督政府采购资金使用情况。德国将公开、公平、公正视为提升政府采购经济效益的基础和前提，因此采购的透明度、公平性以及招标文件和程序的合规性等成为审计的重点。联邦议会审计委员会负责审议联邦政府年度预决算草案和审计署的审计报告。三是外部市场监督。德国联邦政府认为，在自由市场体系中，只有保护了竞争，才能保证消费者有充分的选择权，从而促使企业不断地优化产品、改进服务。因此，德国经济与技术部于1999年设立了保护竞争的独立机构--联邦卡特尔局。该局有320多名雇员，主要职责是推动《反限制竞争法》、《政府采购条例》等法律法规的实施，开展政府采购市场监督，控制违规的企业兼并、同业联盟和滥用垄断等不正当竞争行为，维护正常的市场秩序。（作者单位：国务院机关事务管理局）
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