□管理制度应进一步完善□集采事业需政采各方合力推动 □集采机构职责需要进一步明确

集采事业需政采全力推动。图为某项目开标现场。 摄影/万玉涛

　　我国政府采购制度发端于上世纪90年代后期，经过十多年的探索、总结，已基本形成一套符合中国国情、适应社会主义市场经济、较好满足政府需求的政府采购管理体制。在我国政府采购制度形成初期，管理体制缺乏统一性，成熟机制尚未形成，实属改革发展中的正常现象。但在《政府采购法》颁布后，政府采购管理体制的问题会严重影响政府采购制度的生存与发展，阻碍改革事业的顺利进行。
　　
　　政府采购管理体制应有之义
　　
　　我国《政府采购法》对政府采购管理体制做出了如下规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合。各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”由此可以认定：
　　
　　管采分离是政府采购管理体制的要求 政府采购监管部门即财政部门，是政府组成部门。集中采购机构是政府集中采购执行部门，是政府设立的事业单位。二者不存在隶属关系，不存在领导与被领导关系。在政府采购整体建设中，前者是监督者，后者是执行者。
　　
　　政府集中采购具有强制性 政府集中采购目录一旦通过省级以上人民政府的审议并公布施行，便具有了行政法律约束力与国家强制力。纳入集中采购目录内的所有项目，小至一纸一笔都要不折不扣地适用集中采购形式，依照《政府采购法》相关程序进行采购。不得化整为零，变相进行分散采购。违反规定组织分散采购，就是违法行为，就要承担相应的行政责任，给第三方造成损失的还要承担相应的民事责任。
　　
　　政府集中采购机构具有公益性和法定性 政府集中采购机构是人民政府设立的非营利事业法人，采购人在采购纳入集中采购目录的政府采购项目时，必须委托集中采购机构代理采购。这是法定的委托，不具有可变通性与自愿性。
　　
　　政府采购管理体制现状
　　
　　《政府采购法》实施以来，我国政府采购工作渐入正轨，政府采购制度正在完善，“管采分离”的政府采购管理体制基本形成，但这种管理体制是否同政府采购事业发展相适应，还应深思。
　　
　　政府集中采购机构设置多元化 《政府采购法》实施以来，“管采分离”一直是政府采购业界追踪、关注的话题，各级政府部门也在认真探索政府采购管理与执行的新体制。全国各地省级政府集中采购机构相继进行着与财政部门的分离工作。目前，从机构性质看，有事业的，也有企业的；从预算管理看，有全额的，有差额的，也有自收自支的；从组织人事管理看，有参照公务员的，有按事业单位管理评聘技术职称或管理职务的。集采机构设置多元化发展态势至今没有统一。
　　
　　另外，部分政府采购中心自负盈亏自我发展，几乎演变成了与招标公司大同小异的中介代理机构。其中有的仍坚持非营利，但发展举步维艰；有的则干脆以效益、经济、利润为标准评价事业发展的好坏。法定的公共采购执行机构这一称号名存实亡。
　　
　　政府集中采购规模效应作用不明显 规模效应关乎政府采购政策功能的实现，关乎政府采购制度的成败。作为经济制度的政府采购制度主要目的是为了在市场经济体制下发挥政府调控国家经济的作用，而不仅仅是为了采购节约率的提高。
　　
　　由于管、采、用三方分立，信息沟通不畅，导致项目委托不够集中、采购次数频繁、规模优势得不到充分发挥，扶持环保产业、中小企业等政府采购政策功能得不到体现。
　　
　　继续完善政采管理体制
　　
　　合理营造政府采购健康、宽松的发展环境 政府集中采购事业的发展不单单是集中采购机构的任务，更是政府采购各当事人的职责。政府采购监管部门应严格预算批复，整合集中采购资源，下达年度政府采购计划，并进一步扩大协议供货范围，拓展工程和服务类政府采购范围，力争在规模上上一个新台阶。采购单位应高度重视、统一认识，将集中采购工作作为一项目标责任落实在实际工作中，按程序、期限报送采购计划，对纳入集中采购目录内的政府采购项目，严格依法委托集中采购机构实施。供应商应增强公平竞争意识，主动维护政府采购市场环境，一方面通过直接参与政府采购活动实施监督，另一方面坚决排斥围标、串标现象的发生，自觉维护市场秩序，杜绝低成本恶意竞争。
　　
　　明晰政府集中采购机构与招标中介机构的关系 集中采购机构是采购代理机构，但其与社会招标中介机构有本质区别，不能等同。第一，性质不同；集中采购机构是政府根据集中采购实施需要设立的不隶属于任何行政机关的独立事业法人，并不以营利为目的。社会招标中介机构是以公司形式注册设立，以营利为目的企业法人。第二，职能或业务范围不同；集中采购机构是集中采购的法定代理机构，其组织实施集中采购目录内货物、工程、服务项目的政府采购活动是法律授权的职能，一定程度上讲，集中采购机构的采购行为是政府行为，是政府公权力的让渡，是政府实现公共资源公开配置的载体。而社会招标中介机构的业务范围及业务资格没有法律授权，不负担国家义务。第三，市场地位不同；由于集中采购机构是国家事业单位，其信誉度、公正性、稳定性高于社会招标中介机构，在初步形成的政府采购市场中应占有主导地位。
　　
　　另外，采购人依法委托招标中介机构进行分散采购的，应当通过政府采购方式选定。《政府采购法》规定集中采购必须委托集中采购机构组织实施，但分散采购可以由采购人选定具有政府采购代理资格的招标中介机构代理采购。采购人选定代理机构需要支付中介服务费用，此费用属财政性资金，因其采购主体、客体均符合《政府采购法》适用范围，应当纳入政府采购范畴，受《政府采购法》调整，应按照法定的程序，通过法定方式选择采购代理机构。
　　
　　确定政府集中采购机构职责 集中采购机构的具体职能应在法律规定的基础上，结合当前政府采购工作发展需要而确定，并以制度形式固定下来。现阶段，我国政府采购制度已初步建立，但成熟的政府采购市场环境、规范的市场秩序尚未形成，防止可能出现的供应商不正当竞争、评审人员评标舞弊等行为，一方面要靠政府采购监管部门的行政管理，另一方面应靠市场引导；集中采购机构在政府采购市场中应积极发挥好主导作用，引导参与政府采购活动的各方当事人自觉遵守政府采购规则；因此，集中采购机构职能应不局限于组织实施政府采购活动，还应具有落实政府采购政策、引导市场有序竞争的责任。具体讲应有如下职能：第一，依照政府采购法律、法规，接受采购人委托，组织实施本级政府集中采购事宜；第二，依照政府采购法律、法规，由采购人自愿委托，办理分散采购事宜；第三，贯彻执行有关政府采购评审专家管理的规定或政策，对参与政府采购活动的评审专家进行政府采购知识培训，纠正政府采购活动中评审人员的违规行为，规范评审人员参与政府采购活动的行为；第四，贯彻执行有关政府采购供应商管理的规定或政策，对供应商参与政府采购活动的行为、履约行为及售后行为进行监督，并向监管机构反馈意见；第五，贯彻执行国家电子化政府采购的方针、政策，建立与本区域内政府集中采购相适应的信息系统，建立和管理政府采购供应商信息数据库；第六，调研政府采购市场信息，组织开展关于政府采购实务及市场动态的咨询、信息服务工作，宣传政府采购知识；第七，组织学术交流和研究活动，为规范政府采购市场秩序和行为提供决策参考依据。
　　
　　政府集中采购事业是在探索、改进、完善中不断发展的，这是一个事物必经的发展过程，在制度全面推进中必然会出现许多积极因素与消极因素，主要看我们怎样认识。现阶段只有进一步完善政府采购管理体制，建立健全管采合作机制，才能充分发挥各自作用，才能合力促进政府采购政策功能的实现，才能将政府采购制度牢牢贯彻下去，并在推动国民经济与社会发展方面显现积极作用。
（作者单位：山西省省级政府采购中心）

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