第五届全国政府采购集采年会获奖论文选登

农业部财会中心资产业务处处长 吴山民

　　2009年4月，《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）明确指出，坚持应采尽采，进一步强化和实现依法采购。针对工程项目采购中，个别单位规避政府采购，操作执行环节不规范，运行机制不完善，监督处罚不到位，政府采购效率低、价格高等问题仍然比较突出，一些违反法纪、贪污腐败的现象时有发生，造成的财政资金损失浪费等问题，要加强工程项目的政府采购管理，政府采购工程项目除招标投标外均按《政府采购法》规定执行。《意见》具有很强的工作指导性，对于全面深化政府采购制度改革，加强政府采购管理工作，具有十分重要的意义。
　　
　　为应对国际金融危机和世界经济衰退对我国经济的负面影响，促进国民经济持续平稳快速增长，党中央和国务院提出要实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，扩大政府投资，加强基础设施和民生工程建设，调整区域布局，优化升级产业结构，扩大内需，稳定出口，并及时做出了增加4万亿元中央投资，加快实施重点产业振兴升级的战略部署。仅2008年底和2009年规划安排中央专项投资已超过1万亿元，约占2009 年中央财政收入3万多亿元的近三分之一。
　　
　　因此，加强万亿元投资支出监管，规范工程项目政府采购，切实落实政府采购政策功能，对于贯彻落实国家的宏观经济调空政策，扩大内需，防范经济衰退和其他风险，有效防止和减少工程建设领域和采购领域的渎职腐败行为，都具有重要的现实意义。
　　
　　工程采购的主要问题
　　
　　混淆基本建设投资和工程项目建设的概念，规避基建投资中非工程项目的政府采购。我们知道，基本建设投资中尽管工程项目支出占有很大的比重，但除此之外，还有不少的货物和服务类采购支出。《政府采购法》明确规定工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。对于基本建设投资中货物和服务类采购支出，无疑要按照《政府采购法》进行规范和管理。在这个环节，存在《招标投标法》和《政府采购法》同时适用的问题。《招标投标法》是1999年8月全国人大常委会通过并于2000年1月1日开始实施的，《政府采购法》是2002年6月全国人大常委会通过并于2003年1月1日开始实施的，两法是同位法，有不同的内容和规范主体。但国家投资的工程项目，属于国家财政的开支范围，除在具体的招标环节适用《招标投标法》外，在项目预算、资金支付、合同履约、财务监管等方面还必须执行《预算法》、《政府采购法》和《会计法》及相关规章制度的规定。此外，基建工程建设中，除招标投标采购外，竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购和其他方式的采购，均应按《政府采购法》及相关规定执行。但是在实际工作中，由于对政策、法规、制度理解和把握不够准确和全面，或者狭隘的部门本位观念作祟，导致混淆基本建设和工程项目，混淆工程采购和货物、服务采购，混淆工程招标采购和非招标采购，混淆政府采购和招标投标，因此出现了规避种种政府采购监管的情况。
　　
　　在工程项目采购实施过程中存在回避执行集中采购目录、变集中采购为自行分散采购的现象，减弱了政府采购政策功能的发挥。《政府采购法》明确规定，政府采购实行集中采购和分散采购相结合。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。但是，在实际基建工程项目中，存在以执行《招标投标法》为名、行规避政府集中采购之实的问题。《招标投标法》并未涉及集中采购的规定，只是规定了有能力招标投标的项目单位可以自行招标，无能力的可委托有资质的社会中介机构代理招标，都是分散采购的组织形式。如果不能正确理解和把握集中采购的规定，对于一些集成式的工程项目，尤其是信息管理系统项目，其中既有专用软件设计开发，又有网络传输、信息存贮和终端等硬件设备的采购，而这些设备一般为通用通讯和办公产品，大多纳入了各级政府的集中采购目录，由集中采购机构通过公开招标方式确定了协议或定点供货商，无须各项目单位分散重复招标。某些项目单位仅仅狭义按《招标投标法》执行，片面强调项目特殊性，把这些本属集中采购的产品和软件一起打包分散重复招标，不仅增加了招标工作成本，影响了采购效率，更失去了集中采购的规模效益，提高了采购产品价格，形成了财政资金支出的损失浪费。
　　
　　对于非招标的工程项目，未能严格执行政府采购的相关规定。如无政府采购预算和计划采购；不能按照规定的竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购的适用范围相关规定正确确定采购方式；在采购的专家组成、信息发布、评审标准的确定等方面不能严格规范操作；在合同的追加续签过程中，未严格执行所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十的规定。
　　
　　在信息管理系统工程项目开发和维护项目采购中，以项目保密性和特殊性为名，不按规定进行公开招标采购，未经批准擅自采用单一来源采购方式。采购标的金额和性价比如何，是否物有所值，缺乏客观评价标准，严重背离了政府采购的公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则。项目的保密性和特殊性如何，只是采购单位自己的托词，并未经有关部门和机构的权威认定。
　　
　　缺乏知识产权保护意识，项目采购的某些成果被开发运营商无偿占有使用，严重背离了公共财政支出的公平性和效率性原则。这种情况在行政部门和国有单位信息管理系统软件设计、开发和运行维护中有所反映。由于缺乏知识产权保护和无形资产的意识，在采购合同中对于软件设计、开发形成的专有权利的保护和使用没有严格的界定条款，被供应商所控制，结果财政出钱获得的成果既可用于采购单位项目系统，又可以被开发供应商无偿占有，用于非采购单位的市场推广出售，客观上造成了国有资产的流失。
　　
　　规范工程采购的几点思考
　　
　　针对上述问题，应从以下几个方面改进和规范相关工作。
　　
　　进一步加大政府采购法规及相关制度的宣传、培训工作，主管部门、集中采购机构、项目采购单位的相关人员，都要加强政府采购相关制度的学习，全面、准确地把握和执行制度。进一步完善制度体系建设工作，对于实践中暴露出的制度空白和漏洞，应逐渐健全和完善。继续加强政府采购从业人员的职业教育、法制教育和技能培训，增强政府采购从业人员依法行政和依法采购的观念，建立系统的教育培训制度。建立政府采购从业人员执业资格制度，对采购单位、集中采购机构、社会代理机构和评审专家等从业人员实行持证上岗和执业考核，推动政府采购从业人员职业化的进程。
　　
　　树立大局意识，避免部门本位主义和地方保护主义。建立规范有序、高效统一的全国政府采购市场和监管体系，加快推进政府采购电子化进程，不断扩大采购规模，规范操作，提高效率，实施绿色采购，支持民族产业，切实落实政府采购的政策功能。
　　
　　依法采购，立体监督。财政、计划、建设和行业主管部门，应明确各自的职责范围，强化协作，使工程采购的各个方面和各个环节应采尽采，依法监管。强化人大、纪检等权力机关的监督，发挥财政、审计和监察部门的专业监督的作用，充分重视群众、网络、新闻传媒等社会监督，形成多层次、全方位的监督体系，有效防止和杜绝非法采购。
　　
　　建立统一的信息管理系统平台和接口，加快信息管理系统软件和硬件的标准化和通用化建设。防止地方和部门的自我封锁，减少重复投资和资源的闲置浪费，大力提升我国信息现代化水平。同时，要建立信息软件类知识产权保护的规章制度和监管体系，防止国有资产的流失浪费。
　　
　　五是研究制定保密工程项目的鉴定标准和程序，有效防止借保密的名义规避依法采购。即使确属涉密项目，也要在可能的范围内，研究有效办法和措施，尽量减少单一来源采购，体现一定的公开性和竞争性，减小资金的浪费和腐败的可能性，同时保护采购队伍、避免相关人员陷入违法犯罪的泥潭。
　　

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