现行招投标管理制度实质上行使着公共行政管理职能，但存在监管主体多元化、运行机制不完善等先天不足，导致交易过程创租、寻租、暗箱操作盛行。鉴于此，本文建议将招投标管理制度合并到政府采购制度中，设立更高层次的专职政府采购监管部门，同时建立全国统一的集中采购组织系统及集中交易平台，以提高政府采购管理制度的运行效率，优化公共资源配置，实现政府采购制度的科学发展。

　　第五届全国政府采购集采年会获奖论文选登
　　
　　基于经济学原理的政采改革“终极解决方案”　　
　

广西壮族自治区政府采购中心主任  梁戈敏

　　1．现行招投标制度具行政管理性质
　　
　　首先，从法律条文上看，《招标投标法》规范的对象是招投标行为的主体，既包括了民间组织或者个人，也包括了政府机构（政府采购行为的主体），与《政府采购法》的管理范围和所规范的对象--政府采购行为的主体明显存在着交集，这一交集关系客观上使招投标制度兼有公共行政管理的性质。
　　
　　其次，我国的招投标市场实践和管理实践客观证明招投标管理的公共行政管理性质。笔者针对全国十个省、市、自治区最大招标代理机构（年代理总额30亿元以上）的业务结构进行的调查表明，这些招标代理机构的业务结构高度单一--几乎全部由公共部门的招标及采购活动构成，而民间组织或个人的招投标代理业务几乎为零。
　　
　　也就是说，非公共性质的招投标活动基本没有委托现有的招投标机构进行代理。另外，尽管《招投标法》的第一条规定了境内的招投标活动都受其管理，但在目前制度的运行及管理实践中，私营组织或者个人的招投标活动基本未接受或纳入《招标投标法》规范和管理是公开的事实。因此，招投标活动的管理实践实质上是在实施对政府或公共采购交易相关的招投标活动的管理。上述论证充分说明现行招投标管理事实上是一项公共行政管理制度。
　　
　　从趋势看，招投标管理制度发展成为一项公共行政管理制度符合我国经济管理体制改革的要求。我国经济管理体制改革的指导思想，就是要充分发挥市场机制在优化资源配置上的作用。基于这一指导思想，招投标制度的管理范围应该限定在公共部门的招标活动之内。因为招标是市场交易的一种主要方式，招标交易方式由于其具有交易过程的结构性和规范性强、信息公开程度高的特征，有利于充分发挥市场力量和交易双方降低交易成本，因此在市场交易中广泛采用，尤其欧美市场在大宗交易中更是普遍运用。从市场经济的原理以及宏观经济管理的原则上说，对于市场的自愿交易活动，市场交易双方如何交易、是否采用招标方式进行交易，只要交易的主体遵守市场的秩序，政府是无需对招投标过程进行干预和监督的。也就是说，按照充分发挥市场机制在配置资源中的基础作用这一经济体制改革指导思想来看，现行的招投标管理应该是指针对招投标活动的主体具有公共性质的招投标交易行为的管理。
　　
　　招投人的公共身份必然产生行政性
　　
　　根据现代经济学基本原理，公共领域的非市场特征决定了在公共资源交易活动中市场的价格机制会失灵。这就决定了政府介入公共资源交易过程（在这里指招投标过程）的必然性。所以，招投标活动中交易主体的公共属性是对招投标过程进行监督管理的逻辑起点。换一句话说，是否需要对招投标过程进行监管，主要依据是看招投标活动的主体身份而定，交易主体是公共身份的就需要监管，否则就不需要监管。

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　　2.招投标活动腐败丛生之原因
　　
　　长期以来，公共招投标活动尤其是工程招投标活动潜规则盛行，虚假招标和暗箱操作、设租和寻租活动、腐败和浪费现象充斥，这种现状不仅使招投标这种有效的市场交易方式饱受社会的质疑和误解，同时也使得招标这种有利于提高资源的配置效率、节约交易成本的交易方式在市场交易活动（尤其是公共资源的交易活动）中丧失了其应有的价值。
　　
　　招标中介服务价值低但畸形发展
　　
　　社会招标中介代理机构属于服务业中的市场咨询行业，要在市场上生存和发展，其服务（产品）必须具有相应的市场价值，这一市场价值最终要通过市场的需求来体现。如果市场没有需求，那就只能说明这个服务（商品）没有市场价值。从这一观点上说，前面提到的全国的招标代理机构的业务构成几乎全部出自公共部门（非公共部门出于自愿的交易和实际市场需求几乎为零）的现状说明，当前的社会招标代理服务的市场价值是值得我们高度质疑的。
　　
　　根据市场经济原理，作为咨询服务机构要成功地供给其服务，必须具备的基本条件是要成为信息或技术的优势方。从当前招标代理机构向委托方所提供的服务内容来看，基本都是招标文件的编制，甚至是文件范本的简单套用和招标过程的组织等简单、低技术含量的服务，这种服务很难使代理机构具有上述信息或技术上的优势。招标代理服务的市场价值低也是当前招标代理机构在非公共部门交易和需求几乎为零的真正原因。那么，为什么市场价值低的招标代理服务可以在公共服务中成功地实现供给或交易？按照市场选择的基本逻辑，进一步可以推断，决定当前招标中介代理服务成功地在公共领域中实现供给或交易的主要决定因素不是服务的经济价值或追求经济效率的动机等，而是其他。公共选择理论研究认为，当生产力或经济效率不能成为一个服务行业的生存与发展的决定因素的时候，这一行业的发展必然是靠设租、寻租等途径来谋求发展。所以，当前政府公共招投标活动备受垢病，与招标中介代理行业的畸形发展有较直接的关系。
　　
　　招投标管理体制“九龙治水”
　　
　　最突出的体制障碍是招投标管理的行政监管主体多元化，“九龙治水”。受“部门立法”现状和行政管理体制影响,我国招投标管理制度是由部门倡导、组织和实施的，利益驱使是制度的基本特征，所以，招投标管理制度从一诞生就难以避免部门利益的烙印，这种烙印无形中给制度运行与监管以及招投标的行政监管主体多元化埋下了伏笔。加上我国的行政管理体制改革与公共招投标管理改革不同步，最终造就了我国招投标行政监督主体的多元化的格局。这种行政监督主体的多元化格局导致招投标管理政出多门、政令不统一、管理边界不清的“九龙治水”现状，导致招投标监管中部门职责交叉、缺位越位和管办不分离等种种弊端，降低了招投标管理制度的监管功能，最终使招投标活动的道德风险问题、委托代理问题和机会主义行为问题难以消除。特别是行政监督主体的多元化格局，还导致公共资源招投标交易管理缺少了权威、统一管理、统一处置的管理体制和机制。所以，从某种程度上说，招投标活动种种腐败问题与招投标活动的行政监管主体多元化这种行政管理体制上的障碍高度相关。
　　
　　招投标制度本身与反腐败要求相悖
　　
　　要消除招投标活动中的败德行为，必须通过实施强制性的程序和方法来从制度上解决问题。但是，我国当前招投标法在程序、方法和组织管理制度层面与此要求相矛盾，进一步加剧了招投标管理的制度失灵。
　　
　　《招投标法》第十二条规定，“招标人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜。任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构。招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜……”这一规定使得“自主自愿”这一市场交易原则被不适当地引入公共采购活动中，客观上起到了放松甚至放弃对招投标活动的监管的效果。
　　
　　招标活动的监督程序和方法安排的不科学性，导致监督成本太高，削弱了监管效果。具体表现在，在招投标活动的组织方法上过度地分散化，客观上扩大了招投标监管的时空纬度，导致在既定的或现有的监管成本条件下无法实现有效监督，扩大了招标人的选择范围和操作空间，为“理性经济人”化解制度的规制功能提供了制度便利。
　　
　　在组织管理的制度安排上存在逻辑性缺陷。具体表现为违背集体选择行动的逻辑，简单地用市场活动的组织管理方法替代公共行政活动的组织管理。在制度没有提供解决个体与社会动机差异和激励相容的相应措施的前提下，将招标人等同于市场组织中一般的交易主体，并简单地将招标人与中介代理机构的关系、公共招标人与供应商的关系界定为一般的市场买卖主体间的关系。因而导致市场的雇佣关系替代了社会公共集体选择中所应具有的制衡关系。
　　
　　招投标制度激励机制缺失
　　
　　机制设计理论认为，制度能否实现包括参与约束、激励相容的激励功能，是评价经济机制和制度优劣的的主要标准之一，参与约束条件强调的是个人基于个人理性和利益诉求，愿意接受制度的规范并合法从事交易活动。而激励相容则鼓励个人理性和集体理性一致，实现集体和个人双赢。机制设计理论的技术路线是通过设计出对应的“激励方案”，克服严重阻碍社会效率的逆向选择、道德风险和机会主义行为倾向问题，最终达到提高改善整个社会的效率目标。从现行的招投标管理制度内容来看，制度结构与运行机制均没有制定专门解决个人理性和集体理性一致的相应方法，在客观上忽视了社会选择与个体选择之间、不同组织之间目标动机的差异。相反，却在没有提供解决不同组织之间、社会选择与个体选择之间的激励相容问题途径的条件下，简单地以个体的选择去替代社会或政府选择。另外现行的招投标管理制度的运行机制还缺乏公共代理人激励机制、招投标监管组织奖惩机制等。

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　　3.政采可借鉴招投标教训
　　
　　首先，政府采购活动的主体具有公共性质，因此政府采购制度与招投标管理制度一样，都是具有公共行政管理性质的制度。两者之间存在的同属关系致使两者在理论逻辑、制度目标和方法上有着许多共性。这就意味着招投标制度的研究和分析对政府采购制度具有高度的借鉴意义。
　　
　　其次，政府采购制度与招投标管理制度基本产生于同一时期，使两个制度在历史背景、法制基础环境和形成的过程上基本相同，历史背景的相同会使招投标管理制度所具有的缺陷和不足不可避免地在政府采购制度中存在，如部门立法所带来的部门利益导向和监督管理职能交叉等。所以，制度形成历史背景的相同，使对招投标管理制度缺陷的分析对于政府采购制度来说具有直接的借鉴意义。
　　
　　再次，招投标管理制度和政府采购制度分别产生于2000年和2003年，从制度变迁理论的观点来看，作为后于招投标制度产生的政府采购制度，其形成和变迁的路径不可避免地借鉴和依赖于招投标管理制度，使政府采购制度无论在程序、方法上，还是在制度运行的组织管理上都直接复制了招投标管理制度的许多缺陷和不足。如，《政府采购法》第四条（政府采购工程进行招标投标的适用招标投标法）和第十九条（采购人有权自行选择采购代理机构）。所以，政府采购制度形成过程的路径依赖使招投标管理制度的缺陷分析对于完善和改进政府采购制度来说具有现实的借鉴意义。
　　
　　4.政采制度科学发展的建议
　　
　　将招投标管理制度并入政府采购制度
　　
　　首先，作为市场交易程序管理法规的招投标制度在我国的招投标管理实践中建设性作用甚微，而且与我国经济管理体制改革的方向不相符。如果招投标制度作为市场交易程序的管理法规，势必对非公共的和自主交易的市场活动形成过度干预，这与我国经济管理体制改革的指导思想和发展趋势不相符合，所以招投标制度与政府采购制度的合并是我国经济管理体制改革的必然要求。其次，作为事实上的公共行政管理制度，招投标制度在管理对象、管理内容上与政府采购制度交叉或相同，导致与政府采购制度的职能重叠。所以，将招投标管理制度并入政府采购制度符合我国行政管理体制改革的要求。
　　
　　成立高层次的政府采购监督管理部门
　　
　　成立高层次的政府采购监督管理部门或将现有的监督管理部门行政级别提高为政府的独立部门，而不是现有的部门内设机构，有利于将分散于各行业主管部门的招投标监督管理权统一整合到政府采购制度中来，有利于将两法的执行主体统一到新设的高层次的政府采购监督管理部门中。
　　
　　建立全国统一的集中采购组织系统
　　
　　基于招标活动的分散组织现状，基于招标代理的自主分散委托制与招投标管理制度失灵的因果关系，基于监管时空纬度与监管成本的反向相关关系，还有公共经济决策的集体选择方式的多元化特征对交易的集中度也提出了相应的要求。所以，建立全国统一的政府采购交易组织系统（政府集中采购机构）可以有效地消除当前政府采购制度的结构性缺陷和不足。具体来说，可以起到以下作用：一是可以克服当前政府采购制度中也存在的类似招投标管理制度在组织方法上过度分散化的缺陷（这一缺陷降低了制度的规制功能），在时空上缩小政府采购监管的纬度，确保在当前的既定监管成本和条件下实现有效监督。二是改变上述不利于形成制约制衡关系的交易程序和方法，提高制度对公共招投标活动的规制功能和效果；三是有利于建立高效的、统一的政府采购和交易市场；四是确立集中采购机构代表公共部门的采购人地位，发挥其政府手段在消除外部效应、道德风险、委托代理问题和机会主义上的作用的优势。
　　
　　进一步规范政府采购招标代理行业
　　
　　鉴于社会招标代理服务水平，鉴于政府公共招投标活动种种弊端与社会招标代理行业的畸形发展的关系，为了充分发挥市场力量在配置公共资源交易中的作用，提高公共资源的配置效率，建议出台规范政府采购招标中介代理行业从业行为规范的相关制度，重新界定政府采购招标中介代理机构的服务空间，限制社会招标代理机构的服务范围，此对策有以下作用：一是可以鼓励政府采购招标中介代理行业在信息和技术方面的投资，引导它们自觉地摒弃靠人脉关系和寻租拓展市场的手段，取而代之地以靠自身的信息和技术优势去拓展市场，引导行业的健康发展；二是可以缩小公共部门的采购和招标当事人利用雇佣关系操纵政府采购招标过程的空间。
　　
　　完善政府采购制度的激励机制
　　
　　为了确保政府采购制度的运行与实施，应该以激励相容为原则，建立和完善政府采购招标当事人的奖惩措施和办法。如监督管理部门考核与奖惩办法，公共招标人（或采购人）的奖惩办法，完善代理机构的奖惩办法等。综上所述，我国当前招投标管理制度运行过程中存在着诸多制度根源性问题，极大影响了制度的运行效率。这对改革完善政府公共采购管理制度提供了可供借鉴的经验教训，加强监管制度及其运行机制的建设，从制度和机制上防范类似问题的产生，是促进政府采购制度科学发展的必由之路。
　　

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