如果将每年的11月、12月列为各地、各级政府采购中心最繁忙的时间，估计没有人会有疑问。每年年底，采购项目“拥堵”，采购中心异常忙碌，似乎已成为我国集中采购代理机构开展工作的一大“时令性”特征。
　　
　　那么，年底的项目拥堵情况究竟如何？这些采购项目具有哪些特征？为什么采购人会集中在年底实施采购？如何缓解年底集中采购代理机构的工作压力？带着这些疑问，《政府采购信息报》记者采访了有关人士，对年底项目“拥堵”现象进行了分析。
　　
　　1、 年底项目占全年的1/3
　　
　　“政府采购工作是分淡季和旺季的。上半年是淡季，下半年是旺季。尤其是从11月份开始，要忙到第二年的1月。”内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌说。
　　
　　“每年年底都非常忙，是一年中的‘攻坚时期’。”山东省济南市政府采购中心主任李深河说。
　　
　　两个月采购全年1/3的项目
　　
　　采购单位预算执行集中在下半年是一个普遍现象。2007年资料显示，到当年10月时，一些中央单位才花掉了总预算的六成多。而余下的四成，基本都是在剩余的两个月里突击消化掉的。采访中，《政府采购信息报》记者询问过的采购中心有关负责人都表示，每年11、12两个月的采购量基本占全年总量的1/3，有的甚至占到将近1/2。
　　
　　“目前就是这样，全年任务的分配十分不均衡。”某省采购中心一位多年从事政府采购工作的人员告诉记者，“比如说2～5月我们的工作相对比较轻松。6～10月工作量比较正常。从11月开始，各采购人单位的大小项目就密集来到了，就会非常忙。如果平时我们每天开1～2个标，11～12月份增长一倍还不止。”
　　
　　加班加点是常态
　　
　　据全国各地采购中心工作人员介绍，在春节前的这段时间，各地采购中心的办公楼里常常灯火通明，采购中心工作人员经常通宵达旦地地工作。对此，一位工作人员表示很无奈：“这是没办法的事情，年底哪个采购中心不忙？”
　　
　　山西省太原市政府采购中心综合处处长武军轶表示，年底项目多且杂，加上采购中心的编制不足，人手不够，就更加显得忙碌。“作为太原市的采购中心，我们还不像一些省级采购中心那样采购规模十分庞大，但即便是这样也够我们忙活的了。12月里，我们几乎没怎么休息过，每天都有2～3个项目等着要采购。加班已经成为我们年底的工作常态。” 武军轶说。
　　
　　“年底项目多，自然就忙，但其中有很大一部分时间我们要用在与采购人沟通上。”某省政府采购中心不愿透露姓名的负责人表示，“年底的采购项目，采购人都比较急，为了在最短时间内采购到最满意的产品，采购人往往会忽视政府采购的规定和采购程序，这就需要我们多做工作，跟他们做好沟通。有时针对一份招标文件中如何确定产品的技术参数，就要跟采购人磨上一天两天的。”
　　
　　采购操作相对粗糙
　　
　　对于“年底项目如此之多，会不会影响到采购质量”这样的问题，内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌表示，不管多忙，依法采购、依程序采购是采购中心的立身之本，这是不容忽视的。但尽管如此，限于实际条件，“萝卜多了不洗泥”，操作上相对粗糙等问题是容易出现的。
　　
　　陕西省政府采购中心主任李健也有同感。他认为，“项目在年底‘拥堵’，采购中心工作人员可以克服困难、加班加点来完成任务，但这不利于政府采购事业的规范发展。”
　　
　　“事情一多，不管如何把关，在操作上都难免会有疏漏，一旦发生质疑投诉事件，更是牵扯精力。” 李健说。
　　
　　项目“拥堵”对政府采购工作健康发展产生的不利影响客观存在。某市政府采购中心有关人员就举例说，因为时间紧，任务重，该采购中心去年12月操作的一个1800万元的大项目被迫匆匆忙忙得出了采购结果，“原本可以节约的资金也没有节约。”
　　
　　2、专项资金项目“拥堵”多
　　
　　“忙”、“乱”，是采购中心形容年底工作常用的两个字。“忙，是因为年底的项目太多；乱，是因为项目不仅多而且杂。”太原市政府采购中心综合处处长武军轶说。不过武军轶表示：“虽说年底项目看起来乱，但这些采购项目还是有自身特点的。”
　　
　　专项资金项目是重头
　　
　　作为综合处处长，武军轶对太原市政府采购中心所操作项目的整体情况十分了解：“年底的项目中，专项资金采购项目占据了很大一部分，是年底采购的重头戏。”
　　
　　陕西省政府采购中心主任李健十分赞同专项资金项目是年底采购“重头戏”的说法：“年底的这些项目中，正常预算的采购项目相对少见，自筹资金采购项目也比较少，最常见的是属于专项资金的采购项目。”
　　
　　究其缘由，李健表示，这与专项资金采购项目的资金下达比较晚有较大关系。专项资金采购项目的资金下达时间基本都在下半年，有的甚至到了11月或12月才下达，这势必造成这些采购项目“拥堵”在年底。
　　
　　“由于专项资金项目占据了较大一部分，这就引发了年底采购项目的另外一个特点：公、检、法、司等部门年底的采购额度都较大。因为这些单位的专项资金采购比较多。”一位从事政府采购工作多年的人士表示。
　　
　　货物类采购为主
　　
　　据估算，“拥堵”年底的采购项目中，货物类采购至少占90%以上。“年底货物类采购尤其多。”李健说，“其中又以汽车、办公自动化设备如台式计算机、笔记本电脑等居多。”李健举例说，有很多是专项汽车采购，比如环卫车、警车等具有特殊用途的车辆。在办公自动化设备采购方面采购范围更广，采购单位也更多。
　　
　　对于产生这一现象的原因，业界有关人士作了如下分析：首先，就目前政府的采购行为来看，除工程采购项目外，主要集中在货物类采购上，有关服务类方面的采购项目很多还处于摸索阶段，没有形成一定规模；其次，在专项资金采购项目中，很大一部分是为完善采购单位某项工作职能而进行的，因此其中的物质保障性采购自然偏多。
　　
　　除此之外，快到年底时，部分采购人为了花掉年度结余的预算资金，并为改善工作环境，也时常进行一些货物采购。
　　
　　大小项目“两头沉”
　　
　　多位政府采购中心有关负责人表示，年底的采购金额超过千万元的大项目和金额只有几万或几十万的小项目都非常多。去年年底，陕西省政府采购中心采购的项目在规模上就如此分布。
　　
　　据李健介绍，去年12月份，陕西省政府采购中心就操作了数个采购金额达三四千万元的大项目，同时小项目每天都有，但一般属于协议供货范围内的，均在协议供货商中实施二次竞价采购。
　　
　　对此，某采购中心负责人表示，金额大的项目，可能由于资金审批程序复杂，资金下达较晚，故到年底才得以实现采购，金额小的项目，则有可能是因为年底采购人单位的预算金额有结余，为了避免结余资金导致的来年预算减少，部分采购人单位就以突击采购来“消化”结余资金。
　　
　　年底大小项目“两头沉”的现状，十分不利于集约采购，加剧了操作的难度。

　　3、三大因素造成“拥堵”
　　
　　回顾政府采购事业走过的这些年，年底采购项目“拥堵”显然已成为业界公认的一大现象，其背后的原因，也一直是众多业界人士关注的焦点。
　　
　　“这一现象是多种原因造成的。” 中央财经大学法学院教授曹富国认为，“这里有体制上的深层次原因，也有采购人单位预算执行等方面的原因。”
　　
　　资金下达相对滞后
　　
　　曹富国认为，这一现象产生的根本原因，在于当前的财政预算制度。从中央预算单位层面来看，其财政预算是在每年3月初召开的全国人民代表大会上审议通过的，这就意味着年初有近3个月时间是财政暂缓支出时期，由于预算审批滞后造成资金到位滞后，最后导致政府采购活动滞后。其中一些资金额度大、社会影响大的项目通过层层审批更是需要较长时间。另一方面，根据财政管理要求，年终花不完的钱，不允许“年年有余”，留待下一年使用。而且，下一年度的财政预算又以前一年为基础，今年用不完，在财政部门眼里意味着安排多了，明年的财政预算则会少安排一点。受这一制度影响，采购人年底“突击采购”就成了年终一景。
　　
　　曹富国的看法在政府采购从业者中受到普遍认可。内蒙古自治区政府采购中心主任刘恒斌表示，这也正是政府集中采购机构的工作有淡旺季之分的主要原因。上半年，各采购人单位的采购预算还没有批下来，当然实行不了采购；等快到下半年，采购预算陆续批下来了，部分专项采购资金也都批下来，各单位就开始委托实施采购了。
　　
　　预算虚高结余过多
　　
　　作为政府集中采购机构负责人，山东省济南市政府采购中心主任李深河在接受采访时表示，对年底项目“拥堵”的原因，他也一直关注。在李深河看来，除了财政体制上的因素之外，采购人若能做好采购预算和计划，也可以减轻年底的项目积压。
　　
　　“头戴三尺帽，不怕砍一刀。”谈及政府采购预算价格不准确的问题，国家人口计生委财务司调研员杜黎表示，价格偏离过大不能排除在预算编制环节故意抬高金额以获得更多资金的人为因素。更多资金意味着可以购买更高档或者更多的产品。
　　
　　此外，有关专家表示，预算虚高的另外一个原因，还是在于采购人对市场行情不了解。由于政府采购市场受供需关系、技术更新等多种因素的影响，价格变化较快，尤其是IT类产品。如果采购人在编制预算时未对当前的市场行情进行精确了解，就不能对未来市场发展趋势进行科学预测，盲目根据过时的市场价格，甚至仅凭“拍脑门”就确定产品价格，势必导致政府采购预算过高。
　　
　　“这些因预算虚高而剩余的资金，一般都会在年底以某种形式‘消化’掉，而政府采购是一个很好的消化途径。”有关专家表示。
　　
　　预算前期执行缓慢
　　
　　早在2008年，财政部印发的《关于切实抓好预算执行进度有关工作的通知》，就要求有关单位提高对加快预算执行进度重要性的认识，全面推进预算管理科学化、精细化，加快预算执行进度，其中特别强调要规范资金使用，避免“突击花钱”。
　　
　　截至目前，相当多的集中采购机构表示，部分采购人在年度预算前期执行缓慢，将一些可以在上半年就实施采购的项目拖到下半年才开始采购。这也是引起年底采购项目拥堵的一个重要原因。
　　
　　陕西省政府采购中心主任李健举了类似的例子：每年学校的校园维修、教室修缮等项目，需要利用暑假施工并在9月初开学前完成，却总有部分学校直到6至8月份才陆续申请采购。“这种延迟采购的做法，既不利于集中采购机构合理地安排采购工作，也容易导致增加非公开招标采购方式，弄不好，还会耽误用户单位的工作开展。”李健表示。
　　
　　刘恒斌表示：“采购人增强政府采购的计划性，杜绝前期采购预算的延缓执行，对于集中采购机构来说是非常重要的。采购计划规划好了，采购中心在人员、时间的调配上才能游刃有余。编好采购计划还有更大的优点，就是能够避免一单一采。可以在一个时间段里，把所有的同类项目集中起来，既能提高效率，也能发挥规模优势。”
　　
　　4 、预算要精编 进度要加快
　　
　　面对年底项目“拥堵”现象，政府采购业界人士也在不断探索解决方案。有关人士认为，要彻底消除这一现象，应寄希望于我国财政体制改革。也有人士认为，在现有财政体制下，如果能做到精编政府采购预算，加快预算执行进度，做好采购各环节的把关，也可以让年底项目拥堵的现象得到有效缓解。
　　
　　精编预算
　　
　　相关专家表示，政府采购制度承载着财政资金使用科学化、规范化、集约化的重任。履行好这份责任，必须要从源头得到部门预算的大力支持。
　　
　　南方某省财政部门政府采购管理处负责人表示：“要让采购人精编政府采购预算，首先要让他们提高对预算重要性的认识，增强其依法采购、依预算采购的意识。意识提上来之后，才不至于总想故意抬高预算、与预算审批部门‘斗智斗勇’。”
　　
　　“其次是要对市场行情和本单位需求部门的具体情况有透彻了解。”该负责人说，“采购人对市场行情、产品价格相对准确的预测是政府采购预算不断向“准确”靠拢的一剂良药；而对需求部门情况的了解，则能准确把握所需产品的性能要求，推动预算向“精准”再靠拢一步。”
　　
　　“预算编制精准了，年底的结余减少了，可以减少相当一部分年底采购项目的出现。尤其是未达到公开招标限额标准的小项目以及分散项目的采购。”中央某采购中心有关人员说。
　　
　　加快预算执行进度
　　
　　采访中，有关监管部门人士表示，年底采购项目“拥堵”，并不意味着所有项目都“名不正言不顺”。
　　
　　“年底的采购项目中，有很大一部分是在预算范围内但没有及时采购的项目。”该人士说，“比如，本应该在第一季度进行的采购，由于效率低拖沓到二、三季度才实施，而二、三季度的项目又积压到年底，最后导致年底将未完成的项目‘拥堵’到采购中心。”
　　
　　对于采购人在预算执行中的拖沓，业界人士也给出了另外一些合理的解释。“有些采购人在政府采购预算批下来后，存在这这样的心态：预算都批下来了，大可以高枕无忧。实施采购用不着着急。”河南省洛阳市政府采购中心主任李静说，“这会直接导致采购人不能合理制定和严格执行采购实施计划，导致采购行为无序。拥有类似心态的采购人，一旦时间接近年底，或者临近使用期限，他们势必会着急采购，将压力转嫁给采购中心。”
　　
　　采购人应更积极
　　
　　中央财经大学法学院教授曹富国表示，政府采购预算执行情况牵涉到的横向和纵向环节非常多，任何一个环节出现问题都会影响具体的执行效果。因此，政府采购监管部门应建立有效的监督机制，对政府采购各个环节进行监督审查，不仅要审核采购项目该不该采，也要切实监督各方的采购进度，尽量杜绝年底突击采购。
　　
　　有专家认为，如果将视角转换一下，作为采购人也应该敬畏政府采购监督管理。“政府采购制度在我国尚处于起步发展时期，无论在体制建设上，还是监督管理上均存在些许不完善，在这个时候，作为采购人更应该珍惜监管部门的辛劳，坚持从自身做起，用好每一笔预算，力争与集中采购机构配合，做好每一个项目。”

　　相关链接
　　
　　《中央单位政府采购管理实施办法》（摘录）
　　
　　财库[2004]104号
　　
　　第七条 主管部门的主要职责是：……编制本部门政府采购预算和政府采购实施计划；协助实施政府集中采购……
　　
　　第八条 二级预算单位和基层预算单位的主要职责是：严格执行各项政府采购规定；完整编制政府采购预算并逐级报送主管部门审核汇总；向上级主管部门提供政府采购的实施计划及有关资料……
　　
　　第二十条 中央单位在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购项目及资金预算在政府采购预算表中单列，按程序逐级上报主管部门。主管部门审核汇总后报财政部。
　　
　　第二十二条 主管部门应当按照财政部批复的部门预算，分别制定政府集中采购、部门集中采购实施计划。
　　
　　政府集中采购实施计划，是指主管部门将本部门、本系统属于政府集中采购目录中的采购项目，按照项目构成、使用单位、采购数量、技术规格、使用时间等内容编制的具体采购计划。
　　
　　《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》（摘录）
　　
　　财库[2009]101号
　　
　　二、加强计划管理，规范政府集中采购程序
　　
　　主管部门应按规定在财政部批复部门预算之日起40个工作日内编制年度政府采购实施计划报财政部备案，并将属于集中采购机构组织实施的计划抄送集中采购机构。中央单位要统筹安排全年采购任务，并按规定将采购项目构成、使用单位、采购数量、技术规格、服务要求、使用时间、预算金额等内容编入政府采购实施计划。采购计划内容要具体明确，采购需求符合国家有关政策规定。对年度追加和调整部门预算的，要及时补编政府采购预算和政府采购实施计划。没有政府采购预算或未编报政府采购实施计划的，应当按规定程序向财政部补报后开展采购活动。
　　
　　《关于做好2010年中央单位政府采购计划和执行编报工作的通知》（摘录）
　　
　　财库[2009]173号
　　
　　一、充分认识编报政府采购计划和执行情况的重要意义（略）
　　
　　二、政府采购计划和执行情况编报内容
　　
　　（一）中央单位
　　
　　1.“中央单位政府采购计划表”（季报）
　　
　　中央单位分季度编报“中央单位政府采购计划表”。中央单位根据财政部批复的政府采购基本支出和项目支出预算，按照政府采购项目、品目、数量、金额、组织形式、采购方式等要素录入“中央单位政府采购计划表”（分基本支出和项目支出），每季度开始前30日内，逐级汇总上报财政部。涉及集中采购的计划，由中央一级预算单位汇总后，抄送集中采购机构。
　　
　　2.“中央单位政府采购执行情况表”（季报）
　　
　　中央单位分季度编报“中央单位政府采购执行情况表”。中央单位根据政府采购执行进度，按照采购数量、采购金额、组织形式和采购方式等要素，实时录入政府采购执行情况基础数据，由系统生成“中央单位政府采购执行情况表”（分基本支出和项目支出），每季度结束后15日内，逐级汇总上报财政部。
　　
　　三、编报工作的组织实施
　　
　　（四）建立健全政府采购计划和执行考核制度，强化预算和计划约束。财政部严格按照政府采购预算和计划，审批中央单位变更政府采购方式，对中央单位和集中采购机构政府采购计划和执行情况编报工作不定期进行检查，并对检查结果予以通报。