作为政府采购的执行机构，集中采购机构要把握自身职能定位，按照新时期、新形势对集中采购机构的新要求，不断创新和拓展实现自身职能的手段。

■第五届全国政府采购集采年会获奖论文选登

上海市政府采购中心主任 孙昭伦 

　　集采机构新航标
　　
　　集中采购机构要严格按照《政府采购法》规定组织采购活动，规范集中采购操作行为，增强集中采购目录执行的严肃性、科学性和有效性。在组织实施中不得违反国家规定收取采购代理费用和其他费用，也不得将采购单位委托的集中采购项目再委托给社会代理机构组织实施采购。要建立健全内部监督管理制度，实现采购活动不同环节之间权责明确、岗位分离。要重视和加强专业化建设，优化集中采购实施方式和内部操作程序，实现采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好。
　　
　　在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局，允许采购单位在所在区域内择优选择集中采购机构，实现集中采购活动的良性竞争。
　　
　　--摘自国务院办公厅《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号文件）
　　
　　上海集采机构“错位竞争”构想
　　
　　在上海市市级和区县采购中心之间，要通过分步推进，最终形成错位竞争、和谐共赢的集中采购机构关系。
　　
　　首先，针对当前上海市集中采购机构的现状，通过建立集中采购机构工作例会制度，甚至在体制允许的条件下，探索建立市、区两级集中采购机构之间的业务指导和协调关系，加强集中采购机构之间的沟通联系，发挥市级集中采购机构的引领和辐射作用，使集中采购机构在操作规程、规范文本、高端人才、硬件设施等方面实现资源共享，在运作方式上实现规范统一，在采购业务上实现上下联动。
　　
　　其次，结合上海的产业布局以及各自的区位优势和专业特长，促进市、区两级集中采购机构培育形成各自的优势采购领域或优势采购项目，市级以建设综合型集中采购机构为发展方向，区县则以建设专业型集中采购机构为发展目标，为今后实现优势互补、错位竞争奠定基础。
　　
　　最后，结合上海中心城市的地域集中优势，在财政管理体制允许的情况下，探索打破现有完全按行政隶属关系委托集中采购业务的格局，使采购单位可以依据各集中采购机构的优势，在全市范围内选择集中采购机构，促进集中采购机构在采购绩效和服务水平上的良性竞争。
　　
　　加强职能建设 发挥集采机构优势
　　
　　政府采购的制度效应要透过执行环节体现出来。作为政府采购的执行机构，集中采购机构要把握自身职能定位，按照新时期、新形势对集中采购机构的新要求，不断创新和拓展实现自身职能的手段。
　　
　　坚持应采尽采
　　
　　强化政策执行职能
　　
　　市场经济选择了公共财政，公共财政选择了政府采购。经历了十年的发展后，从改革初期偏重节约资金、预防腐败等转向突出政策功能、服务经济和社会发展总目标，是政府采购顺应发展形势的必然使命。集中采购机构要不断提高自身能力，优化集中采购实施方式，为扩大集中采购目录范围创造条件，逐步将集中采购实施范围延伸至公共服务和民生保障等重要领域。通过集中采购范围和规模的扩大，将分散而有限的采购资源集中起来加以利用，从而形成“拳头效应”，增强政府采购的政策调控力度。在此基础上，集中采购机构要进一步强化政策执行职能，发挥执行政策的能动性，不折不扣地把保护国内产业、推动自主创新、促进节能环保、扶持中小企业等各项政策具体落实到每个采购项目和每项采购活动中，同时，还要总结和搜集政策在实际执行中的效果和存在的问题，及时向财政部门提出建议，促进政策的不断完善。通过集中统一和快速有效的执行，确保政策能真正“落地”，发挥政策的实际作用，使政府采购成为政府实施公共管理、提供公共服务的重要工具和手段，为促进经济和社会的全面、协调、可持续发展服务。
　　
　　贯彻管采分离要求
　　
　　强化促进廉政建设职能
　　
　　在体制层面上，财政部门监督管理与集中采购机构操作执行相互分离；在执行层面上，使用单位与集中采购机构相互分离。这种制度设计的目的之一是实现分权制衡，促进党风廉政建设。集中采购机构要深刻把握这一制度目标，强化自身促进廉政建设职能作用的发挥。充分利用集中采购机构与采购人以及与监管部门之间的分工协作、监督制约机制，实现政府采购领域的“权为民所用”和“利为民所谋”。通过政府集中采购的透明化、规范化运作，培育公开、公平、公正的政府采购市场竞争氛围，构建诚实信用、清正廉洁的政府采购市场环境，进一步提高政府清廉、公正的形象，并通过示范和辐射作用，净化整个社会主义市场经济环境。
　　
　　贯彻质量效益要求
　　
　　强化集中采购职能
　　
　　集中采购机构要贯彻“采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好”的要求，就必须认真总结以往协议供货等方式因无法真正形成集中批量以及重前期招标轻后期管理所导致的价格高、服务差等长期为人诟病的问题。在市场经济环境下，政府采购显然不能凭借政府的强势地位迫使供应商做赔本买卖。因此，解决质量、效益问题的必然出路就是尊重市场规律，发挥集中采购的规模效应。在当前政府采购计划性不强、缺乏采购配置标准、采购人个性化需求较突出的大环境下，集中采购机构必须发挥自身的专业化优势，通过创新采购组织实施方式、将采购服务前伸后延等途径，尽可能实现集中批量采购。对采购数量大、通用程度高、规格标准统一的物品，例如纸制品、办公文具、办公设备耗材等，集中采购机构可以探索实行采购、验收、配送、售后服务一条龙服务的模式；对车辆维修、会务接待等通用服务项目，在继续实行定点采购的模式下，要探索延长定点协议有效期，加强后期价格和服务监管等有效措施。通过集中采购，实现规模化、集约化管理，既有效降低采购价格、方便采购人，又让供应商能得到实惠，提高其积极性和服务质量。对批量小、采购人有个性化需求的物品，利用政府采购电子化平台，通过公开招标、网上供货或电子集市等模式，实现采购人通过电子交易平台进行“随要随买”的集市化采购，提高效率。
　　
　　贯彻预算约束要求
　　
　　强化配套管理职能
　　
　　政府采购是财政预算从资金到资产的执行、转换过程。集中采购机构要配合财政部门的预算执行管理，加强对预算执行环节的监督，确保采购严格按政府采购预算的项目和数额执行，强化预算执行的严肃性。同时，还要为国资管理职能部门在建立资产配置标准、明确资产购置时间、新购资产登记、增量配置审核等机关事业单位国资管理方面提供配套服务，发挥政府采购作为预算管理和国资管理的中间纽带作用。
　　
　　除预算管理和国资管理外，集中采购还涉及方方面面的监督管理。集中采购机构要积极协助相关职能部门，发挥自己在建设节约型机关、供应商和专家管理、电子化平台建设和运行管理以及在政府采购理论研究、政策制定、业务培训、干部队伍培养等方面的配套作用。
　　
　　树立大局意识
　　
　　强化服务保障职能
　　
　　政府采购最基本的功能是保障机关预算单位的正常运作和向社会提供公共产品及公共服务，因此，服务保障是集中采购机构的一项最基本职能。集中采购机构重点要从以下三方面强化服务保障职能：一是要依托集中采购目录，不断开拓创新，完善服务手段，延伸服务链、提高附加值，主动为机关预算单位以及重大建设项目提供采购方面的服务保障。二是要站在全局高度，积极探索为政府中心工作服务。三是要完善机制和手段，担负好重大突发事件应急采购、领导交办紧急采购、涉密项目采购等特殊采购任务的服务保障工作。
　　
　　贯彻体系建设要求
　　
　　加强电子化配套职能建设
　　
　　政府采购电子化是提高采购效率和透明度、实现政府采购科学化管理、精细化操作的重要切入点和突破方向。按照管采分离的管理体制和运行机制要求，政府采购工作分为监督管理和操作执行两大部分，与此相对应，政府采购电子化也包括监管层面的电子化和执行层面的电子化。监管电子化是指通过电子化手段实现政府采购的政策指导、预算与支付管理和专家、供应商及代理机构资格管理、投诉管理以及采购过程监督、审计与监察监督等功能；执行电子化是指通过电子化手段实现政府采购的计划、委托、信息发布、招标、投标、评标、合同、验收、后评估等功能。作为执行体系的关键一环，毫无疑问，集中采购机构在政府采购电子化建设尤其是执行系统电子化建设方面具有不可或缺的配套职能及责任。目前，上海市财政局已经在建设全市统一的、涵盖监管和执行系统的政府采购电子化大平台，对此方面，集中采购机构既要全力配合，但同时也要明确，大平台的开发建设和运行管理，必须沿着管采分离的改革方向，在管采权责明确、职能清晰的基础上推进。监管和执行两大系统既要在资源、标准、规范、接口等方面实现统一，又要保持相对独立性，避免权责不清，管理和运行困难。因此，贯彻35号文件关于体系建设的要求，必须加强集中采购机构的电子化建设配套职能，在配合大平台建设的同时，集中采购机构的操作执行平台也要同步进行开发和优化，确保为集中采购机构业务操作和内部监督制约提供信息化支撑，并为大平台的管理和运行做好执行配套。
　　
　　加强机制建设 营造和谐采购环境
　　
　　贯彻落实35号文件精神，集中采购机构必须以科学发展观为指导，按照全面协调可持续发展的要求，树立“和谐采购”理念。要坚持求真务实的作风，既要尽力而为，又要有所为有所不为，不包打天下，注重职能实效。要本着“服务他人、发展自己”的精神，正确对待与政府采购相关各方的关系，努力营造和谐的政府采购环境。
　　
　　围绕“放心采购” 明确管采关系
　　
　　集中采购机构要处理好与上级主管部门、业务监管部门以及其他监管部门的关系。在始终坚持依法采购、规范操作、廉洁自律的基础上，通过建立向人大权力机关以及纪检监察、审计等职能部门、上级主管部门、财政监管部门的工作汇报机制，经常性地就重大工作主动请示汇报并邀请进行监督，增进上级和监管部门对自己的了解和支持，让上级和监管部门放心。
　　
　　其重点是要协调处理好与财政部门之间的“管”、“采”关系。在贯彻管采分离要求的前提下，既要明确管采职能的合理分工，更要强化政府采购整体意识和合作意识，凝聚管采合力。
　　
　　为此，集中采购机构要先从自身做起，转变思想观念，找准自身定位，在履行好自身操作执行职能的基础上，要主动将以往管采复合运行体制下代行的管理性职能彻底回归财政部门，尊重并配合财政部门对集中采购活动的全面监管，做到既不“缺位”，也不“越位”。
　　
　　同时，通过建立业务联席会、政策研讨会、专题座谈会等多种形式的共赢机制，加强与财政部门的日常业务沟通，共同研究和破解创新发展中的难点、热点和重点问题，充分发挥各自的优势，构建和谐的管采关系，形成分工协作、协调运转的机制。
　　
　　围绕“称心采购” 强化服务保障
　　
　　政府采购工作既是一项管理工作，同时也是一项服务保障性工作。从制度管理和政策执行的角度来看，集中采购机构与采购人之间是一种既相互配合又相互制衡的关系；而从服务保障的角度而言，采购人是采购项目的主体，集中采购机构是采购人的代理，因此，服务采购人是集中采购机构的天职。称心的服务是要满足服务对象的真正需要。政府采购的政策、规则、程序纷繁复杂，采购人不熟悉、怕违规，他们首先需要的是专业机构的规范服务。因此，集中采购机构要依法规范操作，让其省心、安心；同时，在规范的前提下，还要有针对性地通过科学编制采购文件、精心制定评审标准等，尽可能满足采购人正当、合理的采购需求，让其称心、舒心。要通过建立采购服务前伸后延机制，在采购受理前主动帮助采购人确定采购需求，在合同签订后督促供应商履约和完善售后服务，形成完整的采购服务链。建立采购单位具体办事人员的联络员机制，提供采购指导和培训，提高服务水平。优化采购流程，压缩采购时间，并探索急事急办、特事特办的政府采购绿色通道制度，提升服务效率。
　　
　　供应商是政府采购活动的另一个重要主体。作为执行机构，集中采购机构具有供应商配套管理职能。同时，供应商也是集中采购机构的服务对象。集中采购机构要本着以人为本的精神，通过竞争环境的培育、服务范围的拓展、工作手段的创新、服务态度的改善，为供应商提供全面的服务。
　　
　　评审专家是政府采购工作的重要支撑。集中采购机构要充分考虑专家队伍的特点，在服务态度、服务设施、服务环境等方面持续改进，为评审专家提供便利的工作环境和温馨的休息环境。
　　
　　围绕“错位竞争” 实现集采联动
　　
　　在集中采购机构之间的关系建设上，首先要正确理解和把握35号文件关于在集中采购业务代理活动中适当引入良性竞争的思路和目的。“通过竞争机制来推进、壮大集中采购工作，在竞争中促使集中采购机构改进服务、提高效率、降低价格”，这是35号文件提出引入竞争机制的初衷。因此，集中采购机构之间的良性竞争并非零和博弈，而是促进采购业务分工细化和绩效提高后的共赢。结合当前各级集中采购机构操作规范程度不一，部分集中采购机构力量相对薄弱，竞争基础尚不具备的现状，集中采购机构之间的关系建设，要分为近期和远期两种不同的目标。近期目标不是引入竞争而是要加强集中采购机构之间操作的规范性和统一性，远期目标才是适当引入良性竞争。
　　
　　加强基础建设 提升执行能力
　　
　　加强制度建设 实现科学管理
　　
　　集中采购机构要按照35号文件“建立健全内部监督管理制度，实现采购活动不同环节之间权责明确、岗位分离”的要求，加强内部各项制度建设，为集中采购机构的全面、协调、可持续发展提供坚实的制度保障。一是要坚持合法性、效率性和可操作性的原则，全面加强业务流程和操作规范建设，优化集中采购实施方式和内部操作程序，在实践中不断总结完善各类招标文件、采购合同等文件范本，提高采购规范化、标准化水平；二是要引进质量管理体系认证和其他先进的管理模式，加强内部行政管理制度以及党、工组织管理制度建设；三是要优化内部组织结构和机构设置，合理界定部门分工及岗位职责。通过制度建设，理顺关系，明确职责，切实做到以制度管人，以制度管事，真正形成权责明晰、分工合理、决策科学、执行顺畅、操作规范、监督有力的行政和业务管理体制，实现内部管理的规范化、系统化、科学化，不断提升履职能力。
　　
　　加强队伍建设 打造“三化”团队
　　
　　“兴衰由人事”。集中采购机构的干部队伍是政策法规的执行者和采购业务的操作者，集中采购工作水平的高低取决于队伍素质的高低。具体到上海市政府采购中心，要按照35号文件关于推动政府采购从业人员职业化的要求，使干部队伍实现从“三高”（学历高、职称高、党员比例高）到“三化”（专业化、知识化、职业化）的转换。
　　
　　一是鼓励和促进干部队伍坚持终身学习，不断更新知识，提高综合素质和综合能力，实现高学历向知识化的转换。
　　
　　二是要针对政府采购工作政策性强、专业面广、操作要求高的特点，通过内外结合等多种途径加大干部队伍的培训、培育力度，培养“术业有专攻”的专门人才，促进干部队伍不断提高专业技能，达到专业结构与工作岗位的最佳匹配，实现高职称向专业化的转换。
　　
　　三是要按照职业化的要求和内涵，加强职业素质、职业道德教育，培养熟悉政策法规、熟悉业务操作、职业道德高尚的复合型人才队伍，实现高觉悟向职业化的转换。四是建立内部岗位标准和考核办法，对干部队伍的专业技能、服务质量、工作实绩和职业道德等进行考核，并以考核结果为依据，形成能进能退、优胜劣汰的良性用人机制，不断改善干部队伍的梯队结构、专业结构和能力结构。通过以上措施，打造出一支政治过硬、素质精良、结构合理、精干高效的职业化、专业化、知识化集中采购队伍，为集中采购机构的可持续发展提供人力资源保障。
　　
　　加强文化建设 塑造“集采精神”
　　
　　政府采购工作社会关注度高，加强新时期集中采购机构建设，要注重文化建设，发挥文化引领作用。从政治上说，政府采购反映着政府如何花纳税人的钱，关系政府的公众形象；从经济上说，政府采购涉及公共资源的分配，牵涉采购人、供应商等方方面面的利益；从结果上说，政府采购是政府后勤保障工作的重要部分，关系到政府的正常运作；从工作上说，政府采购对从业人员要求很高，但工作往往不被人们理解。
　　
　　集中采购机构要针对政府采购工作的这些特点加强文化建设，形成正确的导向。按照以人为本的科学发展理念，发挥党、政、工、团的合力，从政治上、工作上、生活上、组织上形成引导人、培育人、关心人、凝聚人的机制，通过价值观念、理想信念、职业道德和管理制度的引导，培育敬业进取、无私奉献、乐于服务、勤政廉洁、团结协作的“集采精神”，为集中采购机构的发展奠定人文基础。
　　

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