破解协议供货价格困境系列探讨之一
　　
　　编者按 协议供货因为便捷高效成本低，且产品质量和服务有保证，已成为最常用的一种采购组织形式。但同时，协议供货也是当前政府集中采购工作的矛盾焦点，特别是采购人对其价格的批评比较强烈。中央国家机关政府采购中心的黄涛结合自身的工作实践，从价格问题的成因入手，探讨了协议供货所面临的价格困境及其破解之道。现分期刊载他的文章，供读者参考。

　　　　　　　　　王石/漫画

　　对“市场平均价”的误读
　　
　　要确定某产品的协议供货价格高于市场平均价，首先要排除下述几种情况。第一，将网站报价或供应商口头报价视同于市场成交价。有些经销商公布在网站上的产品报价虽然很低，真正到供货、验收阶段，却会出现如下种种问题：有的提出不能开发票，若需发票，则须另外再加钱；也有的仅仅是以低价吸引采购人签单，实际供货时则借口产品停产、缺货等，推荐采购人购买其他价高质低的替换产品。第二，产品配置及服务不完全相同：有的产品型号看起来完全一样，具体配置及售后服务年限及标准却差别很大；还存在个别供应商以次充好、提供“二手货”或非原厂配件（耗材）等情况。第三，个别供应商为抢占客户资源，给予采购人只此一单的特惠价格，并不保证长期按此价格供货。我们只有在排除上述干扰因素的情况下才能正确研究协议供货价格问题。
　　
　　《政府采购法》规定，集中采购应该符合“采购价格低于市场平均价格”的要求。“市场平均价格”绝不是通过网络搜索到的商业网站上的某一特定商家的报价，或者某一次电话询价中商家的报价，或者某一实际成交的合同价格。如果我们要查证某一产品的“市场平均价格”，应该汇总多家商业网站的报价和具有厂家认证资质的实体销售店铺的经销商报价以及渠道批发商报价，求其平均值，同时要注意样本选择的代表性。如果是中央政府采购这样的全国性供货项目，考虑到产品的运输、后期上门保修成本以及区域报价的不同，还应该提取全国不同地方城市的供应商报价信息。市场竞争环境不同导致各地的货物报价和运费成本不同，特别是供应商在当地上门服务的报价差别较大，所以不能以北京、上海等经济发达地区的价格来比对中西部地区的价格。不能因为某地某一次实际成交的合同价格低于协议供货价格就得出协议供货价格高于市场平均价的结论。
　　
　　中标范围与价格优惠存矛盾
　　
　　采购人都期望协议供货能够做到：中标产品的范围越宽越好，最好日常可能用到的品牌和型号都能中标，同时还能有一个较好的采购价格。为了满足采购人的使用需求，尽力降低政府集中采购在执行过程中的阻力，各地的集中采购机构在追求性价比的平衡中，都尽量扩大入围产品和供应商的数量，以便使采购人选择的余地更大些。可入围品牌和供应商数量多，淘汰的比例小，项目的竞争性就弱。当供应商经过多次参与协议供货投标后开始了解到，原来提供一个差不多价格就可以入围，当然就不再有动力投报优惠的价格。入围产品的广度和优惠价格不能兼得，是协议供货在现阶段所必须面对的两难困境之一。
　　
　　协议供货难以形成规模效应
　　
　　我国现在实行的协议供货名义上是汇总了采购单位零散需求进行的集中采购，集中采购机构在招标文件中都要求供应商提供与采购规模相对应的优惠价格。但因为我国预算管理体制还不完善，采购单位在实际工作中尚不能够及时全面地编制政府采购计划，集采机构实际上无法汇总实际采购需求，这使协议供货只能进行无具体数额的招标，也就造成了协议供货在实际执行中只能是统一招标形式下的分散采购。依据中央国家机关协议供货交易系统的统计数据，台式计算机单次采购台数在10台以下的合同占合同总量的92%以上，便携式计算机的比例更达到97%。这种实际执行情况使供应商都把协议供货只理解为一种入围选型和零散采购，并不是实际上肯定会发生的大规模采购项目，所以在投标时只会提供一个相当于市场上零散采购的价格，招标就无法获得汇总的采购规模所应对应的优惠报价。
　　
　　监管力度和手段欠缺
　　
　　一直以来，集中采购机构在协议供货的组织工作中都重招标而轻管理。招标标准严格，评标程序公正公平，可以优选出性价比高的产品和服务相对较优的供应商，但是招标结果公布后，却轻视了对后期工作的监督，监管力度不足，管理手段落后。表现在：
　　
　　没有建立供应商诚信档案、履约考核和奖优罚劣的激励机制。原则性规定较多，但是缺乏具有可操作性的管理措施。专职履行监管职责的人员匮乏，采购人员工作负荷重，忙于招标事务，无暇顾及后期管理或投入的精力不足。资金投入不足，技术手段不够到位，信息化建设相对缓慢，许多信息化管理手段难以到位。缺乏系统化的信息资源，面对几百种不同品牌的产品，难以第一时间掌握市场价格变动信息，不能有效地开展监察工作，使政府采购价格与市场价格的联动机制无法建立。集采机构有与工商、税务、质检、物价等部门通力协作的良好愿望，但因为操作的复杂性和沟通渠道不畅通而只存在于设想阶段，无法实现。
　　
　　供应商未能诚实履约
　　
　　每个供应商都是经济人，追求利润是其经营的首要目标，在缺乏有效监控的市场环境下，营利的内在驱动易导致供应商做出不诚信的市场行为。具体表现在：
　　
　　有些协议供货商中标后不能严格履行投标时的承诺，不执行或变相不执行投标时承诺的优惠率，不及时根据市场变化在电子交易系统中变更报价。此外，采购人在中标产品范围内进行大额采购时，供应商往往以“采购价格是采购中心定的，价格不能改，改动了就出不了政府采购手续”或者“降了价我们就会受到采购中心的处罚”等借口来推托，拒绝给予采购单位降价优惠，大额集中采购同小额分散采购的价格差别不明显，使最高限价失去了本应有的意义。更有甚者，一些供应商受不良社会风气影响，不在提高服务质量上下功夫，而是试图以回扣等商业贿赂行为争取订单，给政府集中采购造成了很坏的影响。

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