编者按  作为我国政府采购改革的核心组成部分，政府集中采购事业的发展事关政府采购改革的成败。创新是从根本上发展政府集中采购事业的动力泉源，而借鉴有益的国际经验是实现创新的必须。
　　
　　破解集采难题需新思路
　　
　　2009年4月，国务院办公厅印发《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号），要求“坚持应采尽采，进一步强化和实现依法采购”，“研究完善政府集中采购目录和产品分类”，“扩大政府采购管理实施范围”，“在集中采购业务代理活动中要适当引入竞争机制，打破现有集中采购机构完全按行政隶属关系接受委托业务的格局”。其政策导向十分明晰：强化集中采购，扩大采购规模；引入市场机制，促进良性竞争。
　　
　　国务院法制办正在公开征求意见的《政府采购法实施条例（送审稿）》中，也涉及扩大政府采购范围、提高采购集中度、培育竞争环境等问题。
　　
　　落实国办发[2009]35号文件，完善《条例（送审稿）》，首先要对实践中的困惑进行研究和解答：为什么“应采”难以“尽采”？怎样完善集中采购目录？如何解释政府采购价高于市场平均价现象？部门集中采购是否更加便捷？扩大采购规模有无他途可寻？对此，采购人、集采机构、监管部门莫衷一是，各种回答似乎都难以令各方信服。
　　
　　要清除前进中的这些路障，推动政府集中采购持续健康发展，必须溯及政府采购制度的本源，在认真总结国内外实践经验的基础上，拓展新的思维空间。
　　
　　集中是政府采购制度的本义，也是规范采购行为、提高采购效益的基本法则。近些年，规避政府采购的现象屡禁不止，“分散化的小集中”的逆流涌动，偏离了政府集中采购的轨道。
　　
　　当前政府采购立法，一方面应规范政府采购行为，努力实现应采尽采；一方面应强化政府集中采购，防止增设部门集中采购机构而导致采购的分散。从客观上说，法律并不是调和利益矛盾的惟一手段，仅仅依靠法律强制不足以全面实现应采尽采的目标，也很难破解阻碍政府采购改革与发展的难题。作为政府集中采购机构，必须充分考虑采购人便捷操作、供应商公平竞争等合理诉求，从提高服务的质量、效率和水平入手，化解各方的利益冲突，使参与政府集中采购成为各部门自觉的守法行为。
　　
　　从世界范围看，许多国家只规定采购门槛价格，并不存在集中采购目录，而是在法律规范引导下，采用柔性的经济手段，推动政府采购高度集中，美国便是其中的典型例证。
　　
　　美联邦政采：强调充分竞争
　　
　　美国联邦政府采购按照采购对象分为军事采购和民用采购，国防部负责军事采购，是全美最大的集中采购机构，联邦总务署是最大的民用采购机构。军事采购与民用采购在运营方式和手段上大体相同，本文仅介绍民用采购情况。
　　
　　机构设置健全
　　
　　1949年，美国国会通过《联邦财产与管理服务法》，赋予联邦总务署为联邦机构采购货物和服务的职责，确立了联邦政府集中采购的管理体制。在联邦政府采购的政策制定、组织实施、具体执行、监督管理、争议处置等方面，各职能部门分工明确：
　　
　　总统办公厅管理与预算办公室负责编制联邦政府预算并送国会审议；管理与预算办公室下设的联邦采购政策委员会负责制定政府采购的方针、政策；美国政府问责总署（隶属于国会的独立机构）和联邦采购政策委员会负责政府采购的监管；联邦采购法规委员会（由联邦采购政策委员会、国防部、总务署、国家航空航天局组成）负责政府采购法规的制定；总务署作为联邦政府采购执行机构，负责组织各联邦机构实施采购；各联邦机构依据联邦采购法规负责完成采购计划及预算的具体执行，并在法规授权范围内结合本机构的特点制定政府采购实施细则和补充规定；合同申诉审议委员会作为采购机关内设的行政仲裁机构，负责调解和裁定联邦机构与供应商关于合同执行的争议；检察总署负责对政府采购相关立法及违规申诉进行行政监察；联邦索赔法院负责审理和裁定政府采购诉讼案件，联邦巡回上诉法院负责审理对合同申诉审议委员会仲裁或联邦赔偿法律判决不服的上诉案。
　　
　　法律法规完善
　　
　　联邦政府采购的法律法规主要有《联邦财产与管理服务法》、《中小企业法》、《购买美国产品法》、《公共工程法》、《联邦采购政策委员会法》、《联邦采购改革法》、《联邦采购条例》等；相关法律法规有《经济复苏与再投资法》、《清新空气法》、《联邦水污染防治法》、《诚实谈判法》、《合同竞争法》、《合同纠纷法》、《贪污受贿、渎职及利益冲突法》、《反回扣法》等；具体规章制度主要有《联邦总务署采购指南》以及各联邦机构的政府采购操作规程和补充政策。
　　
　　强调充分竞争
　　
　　联邦政府采购的主要目标是提高采购集中度、扩大采购规模、减少财政经费支出、改进政府运行绩效，同时兼顾促进中小企业发展、保障社会公平、推动节能环保、防止腐败和浪费等政策目标。美国联邦政府采购法律规定，政府采购只要有可能就应当采取竞争方式进行，目的是降低采购成本，维护公平公正。
　　
　　近年来，充分竞争原则逐步取代了公开竞争原则，强调合理地通知潜在的供应商有关采购事项，不得有排斥、阻止潜在供应商的行为，保证供应商有获得采购合同的平等机会。
　　
　　法律规定，政府采购既要注重通过充分竞争而降低采购价格，又要全面考虑产品的质量和性能、供应商的一贯表现、产品的比较寿命、担保条款、产品的节能环保性能、送货条件、维护保养服务等因素，应当追求货物和服务的“最佳价值”而非唯低价是从。

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　　快捷简约的美联邦集采运营模式
　　
　　“联采计划”奠定运营模式
　　
　　《美国法典》和《联邦采购条例》规定，联邦总务署负责为各联邦机构（国防部和能源部除外）采购超过小额采购门槛价的货物和服务，或由总务署授权其他机构自行采购。为实现政府采购的规模效益，总务署制定了“总务署联合采购计划”（以下简称“联采计划”），并在《联邦采购条例》中明确了其法律地位和操作程序。
　　
　　“联采计划”的主要内容是：总务署作为各联邦机构采购人代表，全面整合各联邦机构（包括国会、内阁组成部门及分支机构、联邦审判机关、联邦政府全资或参股公司、总务署指定的其他机构）所需货物和服务的采购需求，并与供应商签订共同供应协议，对一定时期内预期发生的采购项目进行最大限度的打包采购。
　　
　　“联采计划”的基本步骤
　　
　　“联采计划”实施的基本步骤是：第一，各联邦机构将一定时期内所需货物和服务的采购需求报总务署，成为“联采计划”的协作机构。第二，总务署分类汇总各联邦机构的采购需求并在报刊和网上公布，公开征集有意向的伙伴供应商。第三，供应商向总务署提出加入“联采计划”的申请，针对联邦政府的采购需求及采购项目对应的统一代码，递交所能提供的货物和服务的市场价格清单，以及特惠联邦政府的报价和相关条款，同时说明其合理性。第四，总务署所属联邦采购中心的专家负责对供应商报送的材料进行评审，并与市场上同类产品对比，如果认为质量可靠、价格优惠、公平合理，而且该供应商既往业绩和诚信良好，即与之签订共同供应协议，吸纳其为伙伴供应商。协议有效期一般为1至3年，到期可以续签。第五，联邦机构在共同供应协议范围内采购货物和服务，采购价格清单可以在总务署采购网站查阅，也可以随时要求供应商提供副本，或者通过电子邮件、电话向总务署索取。
　　
　　法律规定，“联采计划”的协作联邦机构超过小额采购门槛价的货物和服务必须纳入共同供应协议，并且不得通过其他渠道采购；小额采购门槛价以下的项目由各联邦机构自行采购，或自愿纳入共同供应协议。“联采计划”和总务署的其他采购资源平时仅面向联邦机构开放，州和地方政府在应急采购时可以利用“联采计划”平台。
　　
　　采购的实施分为几种情况：当采购总额低于小额采购门槛价时，联邦机构可以在共同供应协议中任选一家供应商；当采购总额高于小额采购门槛价但低于协议约定的最大采购量时，联邦机构必须对三家以上的供应商及其产品情况进行综合比较后做出选择；当采购总额超过协议约定的最大采购量时，联邦机构除了货比三家之外，还要查阅和比对更多供应商的报价清单，要求拟订立采购合同的供应商在协议价基础上给予额外折扣。
　　
　　美联邦集采的特点和优势
　　
　　可见，联邦政府集中采购的基本模式是在整合采购需求的基础上建立共同供应协议。这种以法律规制为基础支撑、以市场运作为主要手段的采购模式推动了联邦政府采购高度集中，总务署的采购不仅囊括了法定采购项目，而且招揽了许多小额采购门槛价以下的项目和国防部的民用项目，实现年采购额逾660亿美元，采购规模甚至超过了应采总额。其主要特点和优势如下：
　　
　　规模效益显着。首先，共同供应协议把各联邦机构的采购需求全部集中，实现了采购的广域覆盖和横向规模的最大化；其次，共同供应协议把一段时期内拟采购项目聚合起来，形成预期采购需求的前置，实现了采购的时空延伸和纵向规模的最大化。纵横两个向度集合的批量需求吸引了大量供应商，迫使他们积极参与并压低报价，因为不入围“联采计划”意味着将长期游离于庞大的政府项目之外。此举大大降低了采购价格，节约了分次招标的管理成本，并且有利于采购预算的编制与执行。
　　
　　采购品目齐全。共同供应协议下的货物和服务各11大类，货物包括建筑物、家具设备、接待设施、信息化产品、科研仪器、安全设备、办公设备及文具、娱乐器材、服务及配件、机器五金，水陆交通工具；服务包括公务卡服务、设备维护、金融服务、车辆服务、办公家具设备服务、人力资源与市场营销等专门服务、资产处置、安全服务、技术服务、运输服务、差旅管理。各大类下有若干级次细分，共约1100万种货物和服务，几乎涵盖了联邦机构的所有需求。
　　
　　非完全强制性。联邦机构可以不加入共同供应协议，而申请自行采购。总务署在依法履行政府集中采购权的同时，也实行了相对宽松的授权政策，通过对安全、保密等因素的比较，授权一些联邦机构自行采购特殊货物和服务，或建立并实施本系统内的联合采购计划。但是，由于共同供应协议集成的采购量巨大，加上同一项目有若干供应商竞争，因而协议价格大幅低于市场价，比小规模打包采购也要优惠，绝大多数联邦机构十分乐意通过“联采计划”采购。自行采购不仅价格较高、耗时更多，而且舍低就高还可能引发公众质询。
　　
　　法律关系清晰。总务署开发了“电子购买”管理信息系统，并建立了一个名为“总务署优势”的采购网站，共同供应协议内的项目均列示其上。采购人可直接在该网站点击选购货物或服务，系统自动生成与供应商的制式采购合同。共同供应协议是一种共同意向性契约，属于框架性协议而非实质性采购合同，虽然也具有一定的约束力，但并不影响供采双方的经济法律关系。采购中出现争议，由采购人和供应商协商解决，或履行诉讼程序。
　　
　　操作方便快捷。在总务署采购网站，只需几分钟就能找到称心如意的产品，节省了采购时间和询价成本。例如采购复印纸，可以在货物大类中点击“办公设备及文具”，显示有17小类产品；然后点击“纸品”，显示有5种类别；再点击“打印纸和书写纸”，显示有23种产品；最后点击“打印或复印纸”，可获得1万多种产品的清单及图片、价格、送货期限等信息，同一种产品有若干家供应商供选择。采购人可以直接输入统一商品代码查找目标产品，也可将规格、价格、品牌、材质等条件任意组合，迅速搜索符合特定要求的产品。
　　
　　价格富有弹性。共同供应协议中确定了采购项目的价格及相关要件，虽然共同供应协议价优于市场价，但并不一定要成为成交价，采购人有权协商额外的折扣。采购人在网上采购时，可以针对协议价输入期望的价格，等待供应商回应。由于同一种货物或服务存在若干备选供应商的激烈竞争，因此如果采购人申请的折扣合理，通常会得到积极响应。总务署还鼓励多个联邦机构联合采购，以争取比单独议价更多的优惠。
　　
　　服务质量上乘。由于整合了几乎所有联邦机构的采购需求，总务署成为全美最大的民品采购机构。联邦采购中心设有10个职能部门，共有采购官员、法律顾问和各行业专家4500余人，可以提供十分专业的采购服务。供应商为了入围“联采计划”，通常在价格协商、送货时限、售后服务方面作出良好承诺，签约后也不遗余力地改进服务，以获得较多订单并巩固与政府的合作关系。
　　
　　程序简约合法。共同供应协议中产品的价格经过了充分竞争和专家评审，被认定为是合理合法和经济节约的，采购实施时不需要重复履行政府采购程序。联邦机构加盟“联采计划”，意味着认可总务署招标谈判的结果，因此一旦确认共同供应协议报价，即形成与供应商的合同关系。当然，联邦机构也可以依据法律规定发出降价反要约，由供应商确认。

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　　美联邦集采四大运营策略
　　
　　为了让联邦机构获得更多实惠，充分实现政府集中采购经济节约的政策目标，总务署在共同供应协议之下推行了一系列配套策略。
　　
　　实行一揽子采购
　　
　　这是联邦机构挖掘价格潜力的主要手段。联邦机构与“联采计划”伙伴供应商签订一揽子采购合同，将共同供应协议项目中预期重复性采购集合在一个采购协议中，确定采购品目、购买频次、预计总量、价格折扣、订购程序、送货的时间和地点等，然后逐个实施采购。其特点：一是价格优惠。它将零星采购集约为大宗采购，不论单笔采购量多少，采购人都可以获得协议价基础上打包的折扣。供应商给予更多价格优惠既是履约需要，也是为了赢得潜在的后续订单。《联邦采购条例》鼓励采购人与多个供应商共建一揽子采购合同，以激化竞争。如果市场上出现更低价格的同类产品，采购人有权要求供应商降价。二是程序简化。供应商是总务署的合作伙伴，因此“联采计划”既有交易条款在一揽子采购合同中不再重商。同时，一揽子采购合同通过法定方式确定了采购价格和执行方式，实现了一次协议、分步执行，提高了采购效率。三是操作成本低。它将多次需求集中到一次协议中，可以降低查询货源、询价议价、招标投标、协商谈判、文件起草等成本，减少重复性的订购、支付和结算，而且节约运行时间和合同管理成本。四是经济效能高。联邦机构有大宗订购需求时，可以合理安排预算支出和采购进度计划，使一定的购买力发挥最大效用。联邦机构签订一揽子采购合同后，各地分支机构都适用，既减轻了分支机构的负担，又提高了政府采购集中度。
　　
　　倡导供应商联合
　　
　　总务署提倡多个伙伴供应商联合承揽复杂的采购项目，但并不介入采购人与供应商之间的关系，也不承担相应的法律责任。供应商联合促成了采购人、供应商、社会的共赢局面：为无法全面满足采购需求的供应商提供了商机，促进了供应商之间优势互补，提高了专业化服务水平；扩展了商机辐射面，为中小企业、残障人士创办的企业、不发达地区的企业创造了机会，维护了社会和谐公平；使采购人就同一项目获得完整的解决方案，省去了拆分成多个子项的麻烦，提高了项目各部分的配套性和兼容性；供应商团队与采购人签订合同，实行平等分包，比一家总包后层层转包透明度高、管理成本低、责任风险小。
　　
　　鼓励申请更多折扣
　　
　　总务署确认共同供应协议中的价格公平合理，但并不认为没有下挫余地。采购人依据市场因素变化，往往可以说服供应商增加折扣或返还一些佣金。尤其是对服务而言，采购需求通过对所需服务的描述完成，如服务项目、工作地点、时间长度、质量标准等，报价是提供该项服务的单位时间价格（安装、维护、修理等具体项目有固定价格），而实际上每种服务的具体要求有许多细微差别，因此采购人可以与供应商协商，力争以最佳价格成交。申请更多折扣不是强制的，法律规定只有当采购累计超过预计总量时，采购人才有此义务。收到申请后，供应商可选择降价、按届时共同供应协议价执行，或者把供应量控制在原协议上限内。如果供应商执意不降价且采购人认为是合适的，采购可以继续执行，因为这种价格获得过总务署的认可。
　　
　　应用专项采购系统
　　
　　主要体现在服务的采购上，比如总务署开发的联邦电子政府差旅管理系统、公用用车租赁服务系统等，都与服务采购结合在一起，供应商均被纳入“联采计划”统一管理。以联邦政府公务用车租赁服务为例，总务署建立了庞大的车队，绝大多数联邦机构都向其租赁公务用车。总务署研发了公务用车租赁服务系统，该系统除了与定点加油、定点维修的采购关联外，还与加油站、修理厂等单位的系统连通，实时向总务署传送租赁车辆的行驶里程、燃油消耗、交通事故、维修保养等信息。这种综合性服务采购节约了财政资金，提高了政府运行效率，规范了公务保障活动，遏制了腐败和浪费行为。总务署还与银行合作，推出公务支付卡服务，联邦雇员可以持卡在全国范围内消费，其中包括各联邦机构采购官的采购活动，从而简化了支付和报销程序，提高了结算效率，规范了公务支出和公务消费行为。

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