由外在行为约束转为内驱自我约束
　　
　　加强预算管理 整合采购需求

　　中美国情有别，政府采购发展轨迹各异，但美国政府采购的核心理念和运营策略，仍给我们一些有益的启示。为提高政府采购集中度，我们既要在现行体制内深入挖潜，又要在采购机制层面谋求创新。结合我国国情和工作实际，现提出我国政府集中采购新的运营模式，供研究讨论。这种模式将采购范围扩大到集中采购目录以外和采购限额标准以下的项目，延展了政府采购的经纬边界，同时把分散或小打包采购项目整体打包采购，其综合效益已在国外实践中得到验证。这种利益驱动式节约比行为约束型节约有更大的张力，而且最终政府采购的综合节约效果比单纯节约“一张纸、一度电、一滴水、一升油”的效果更加可观，可成为推进节约型机关建设的又一有力抓手。
　　
　　建立以整合采购需求
　　
　　为基础的市场运作机制
　　
　　美国联邦政府采购中，法律规范、行政手段、市场机制的融合多于博弈，整合采购需求、签订共同供应协议构成了其采购运行的基础。总务署作为联邦政府的服务保障机构，承担推动联邦机构节约、提高政府运行绩效的职责，因此成为整合采购需求的源头和主体，联邦采购中心处于受委托执行层面。共同供应协议不仅包括联邦机构日常运行所需货物和服务，也包括专业设备和专项服务，与联邦采购中心的采购口径相同，与总务署直接服务保障的范围没有对应关系。总务署不直接参与联邦政府预算编制，但这不影响它制定和实施推动政府机构节约的采购策略，即集约政府采购需求的主体与政府预算编制审核主体并不一致。从实施效果看，总务署的工作有效地促进了政府预算的编制与执行工作。
　　
　　我国通过发布集中采购目录实施强制集中采购。虽然目录逐年扩大，但其延展终归有一定极限，而且在应纳入的品目方面还有一些争论。面对这种局面以及部门集中采购机构的非理性扩张，我们有必要从传统思维定式中跳出来，全面了解、仔细甄别、合理借鉴美国联邦政府采购的做法，探索适合我国国情的政府集中采购的新模式。
　　
　　我国机关事务管理部门承担本级机关财政经费支出管理的职责，负责推进本级机关节约型机关建设和公共机构节能工作，从理论上说，应当承担全面整合中央政府采购需求的职责，推进各部门在政府采购预算支出方面的节约；从现实目标看，可以尝试从职能定位出发，整合保障本级机关运行所需货物和服务的采购需求，推动各部门联合采购。在制度设计上，国家应继续完善集中采购目录制度并扩大品目范围，整合采购需求与之并行不悖。在操作方式上，机关事务管理部门可以整合各部门保障自身运行的采购需求，委托政府集中采购机构通过招标等方式确定每一类项目的若干协议供应商，议定采购价格、质量标准、送货期限、售后服务等，由机关事务管理部门与供应商签订共同供应协议。各部门保障自身运行的项目必须纳入共同供应协议，其他项目可自由选择是否加入。在这种制度安排下，不论政府采购中心隶属关系如何，机关事务管理部门都有权利和义务整合保障本级政府运行的采购需求，并通过签订共同供应协议，充分实现政府采购的经济、政治和社会功能。
　　
　　丰富以协议供货
　　
　　为主体的政府集中采购策略
　　
　　首先，要完善协议供货和定点采购制度。我国实行协议供货、定点采购的内在机制与共同供应协议有相通之处，但前者的范围局限于某一类货物和服务，协议甲方是集中采购机构；后者整合项目的范围是全口径的，协议甲方是负责推动政府机关节约的政府职能部门。因此，以美国联邦政府采购为参照系，我国实行的协议供货、定点采购处于具体采购策略层面，而不是基础制度层面。此外，协议供货、定点采购与一揽子采购也有一些不同：我国定点采购和协议供货有效期限较短（一般不超过1年），涉及采购人范围较广，而美国的一揽子采购协议期相对较长（一般不超过5年），主要适用于一个或几个部门在较长时间有重复性采购需求的情况。更重要的是，我国协议供货缺乏执行期内的价格协商机制，本为价格上限的协议价事实上成为成交价；而美国的共同供应协议和一揽子采购中，采购人始终掌握主动权，不到最后签订实质性采购合同，随时都有进一步压低价格的可能。我们可以仿效这种做法，建立协议执行期内的价格协商和动态调整机制，授予采购人进一步议价的权利，规定对供应商逆市维持高价的惩罚性条款，并在下一轮选择协议供货商时充分考虑其既往履约表现，将其作为保留或清退供应商的参考要素。
　　
　　其次，要探索服务项目的综合性采购。近些年，我国政府采购事业取得了长足的发展，但在一定程度上存在重货物采购、轻服务采购的倾向，服务采购领域尚有一些空白点和盲区。以会议和差旅服务为例，目前我们实现了会议宾馆和出差住宿的定点，但尚未建立全面完整的服务管理系统，折扣机票等也没有纳入政府采购范畴，只是由单位自行与机票代理公司议价或由出差人自由询价，类似情况暴露出服务采购上不经济、不规范、不系统、不平衡的问题。由于对服务项目采购和配套管理的通盘考虑不足，导致服务链断裂，各服务环节难以接续和贯通，对服务采购的发展形成掣肘，公务活动的效率和经济性也受到影响。在美国联邦政府，总务署开发了电子政府差旅服务系统，通过政府采购方式在全国范围确定联邦政府差旅定点宾馆和政府优惠价，同时整合联邦机构的差旅需求，招标选择三家差旅服务公司提供差旅管理服务。差旅服务公司与航空公司签订联邦政府公务机票折扣协议，并为联邦雇员出差提供行程设计、代订机票、食宿安排、费用结算等“一条龙”服务。联邦政府差旅费用标准嵌入系统之中，出差人通过公务支付卡支付有关费用，其所在机构和总务署可以通过系统和网络全程监督。美国联邦政府服务采购和配套服务管理相结合的方式放大了采购范围，衍生出许多相关联的新项目，提升了政府采购效益的附加值，同时为政府机构提供了无缝衔接的系统化服务，值得我们有选择性地吸收借鉴。
　　
　　加强市场化政府采购模式的
　　
　　制度和技术保障
　　
　　一是改进和加强预算管理。政府采购效益取决于采购额度和获取信息的时间及全面性，在美国的绩效预算制度下，这两个问题很容易解决，这是其采购策略成功的前提。同时，美国政府采购中佣金返还等政策也激励了联邦机构节约采购成本。我国基数加增长的线性预算使预算单位过于重视基数，对资金使用追踪问效不够，造成政府采购中约束乏力和激励不足，因此，必须深化预算制度改革，多维度思考和解决政府采购中的资金节约问题。
　　
　　二是全面推进电子化采购。当前，必须大力加强网上采购平台建设，为采购人提交采购需求、供应商上传供货信息、供采双方报价还价、供应商网上竞价、采购人方便快捷采购、集中采购机构组织实施等提供系统和网络技术支持，这既是提高当前政府采购效率的需要，也是将来整合采购需求、签订共同供应协议和实施一系列采购策略手段的必备基础。
　　
　　三是完善政府采购专家库。与美国联邦政府不同，我国政府采购实行专家库制度，即政府采购中心并不供养大量专家，而是把各行业的专家储备在专家库中，在政府采购需要时从其中相关领域随机抽取。完善政府采购专家库制度，建立健全专家选聘制度与淘汰机制，加强对专家评审过程的监督，同样可以达到公平公正的效果，甚至比美国联邦总务署依靠自身专家评审的公信力更高。
　　
　　四是修订完善《政府采购法》。《政府采购法》实施7年来，国际国内环境发生了很大变化，该法的固有缺陷日益凸显。除了与《招标投标法》相互衔接不够外，《政府采购法》的一些具体规定也存在局限性，束缚了政府采购的改革创新。比如，未能充分体现政府集中采购机构和社会采购代理机构在法定地位上的差别，没有强调集中采购机构采购权是因法律授权而获得，而不是来自于采购人任意委托；又如，集中采购目录将采购项目划分为三种情形，不仅在概念上自相矛盾，而且在效果上制约了政府集中采购规模的扩张。《政府采购法实施条例》不能超越上位法的基本原则，但可以在技术细节层面做出适当修补，而治本之策则是启动《政府采购法》的修订程序。
　　
　　用市场机制降低协议供货价格 将部门集采融入政府集采
　　
　　通过对美国联邦政府采购策略的剖析，可以加深对困扰我国政府采购工作的几个重要问题的理解。厘清导致这些问题的原因，有助于统一对强化政府集中采购的认识，为研究构建政府集中采购新模式创造良好环境。
　　
　　让政采真正成为买方市场
　　
　　以解决协议供货价高问题
　　
　　在美国，政府采购是真正的买方市场，采购人可以利用多次机会、以多种理由争取价格优惠。法律还规定，在签订一揽子采购合同时，应优先考虑在以前合作中实绩良好、保持较低价格、在采购门槛以下大量供货的供应商。在我国，政府采购价高于市场平均价的情况主要出现在协议供货执行过程中。针对协议价高于市场平均价的问题，可以从多个视角作出分析和评判。
　　
　　其一，从市场理论来看，商品价格下滑反映了价值规律。由于技术进步、人力成本下降、供求关系变化、减少库存等因素的作用，协议供货产品价格一般会呈现出逐步下降趋势，这是价值规律在市场中发挥作用的客观反映。
　　
　　其二，从经济效果来看，部分高价并不等同于整体高价。协议供货将预期项目打包，价格必然低于当时的市场价和零散采购价，节约效果已经在协议执行前期体现，可以抵消后期的价格延时损失，因此这个阶段政府的整体利益仍然是经济的，所以不能否定协议供货方式，更不能借此否定集中采购。
　　
　　其三，从制度设计来看，协议供货制度还存在一些缺陷。一是同一类采购项目入围供应商数量过多，价格竞争不够充分；二是缺少价格调整机制，协议供货只限定产品的最高限价，这一限价事实上成为采购执行价，而且当它高于市场平均价时，采购人无能为力，现行政策规定采购人只有经批准才可以从其他渠道购买。反观美国，共同供应协议和一揽子采购合同中约定的是具体价格，只要市场上出现更低价格，采购人就有权要求供应商降价。
　　
　　其四，从制度执行来看，协议供货未充分达到集约效果。由于多方面原因，各部门不能及时全面地编制采购计划，政府集中采购机构无法准确掌握预期采购总量，导致协议供货流于形式，实际上成了无具体数额的提前集合式分散招标，被供应商误解为零散采购的入围资格竞标，因此报价优惠幅度不大，而且这种微弱的价格优势随着市场变化很快就可能丧失。
　　
　　解决协议价高于市场平均价的问题，应当从三个方面作出努力：一是完善协议供货制度中的具体政策，增加供应商入围的竞争性。二是完善采购预算编制和采购需求的征集汇总工作，真正实现协议供货集约化、价格低、效率高的制度目标。三是落实国办发[2009]35号文件关于“建立政府采购价格与市场价格的联动机制”的要求，建立协议期内的价格调整机制、价格协商机制和供应商退出机制，要求采购人根据市场变化主动对协议价作出变更，以保持竞争优势；鼓励采购人与供应商适时就采购价格作进一步协商，使其随同市场行情合理浮动；建立供应商诚信档案，对优质和不良供应商在下一轮遴选供货商时分别加减分值。
　　
　　将部门集中采购目录
　　
　　融入政府集中采购目录
　　
　　狭义的政府采购在各国的名称相同（有的国家法律规范的是公共采购，比政府采购适用范围更广），但内涵略有区别。按照我国《政府采购法》的规定，政府采购分为集中采购和分散采购，集中采购的品目由集中采购目录确定。美国没有集中采购目录，政府采购的基本形态就是集中采购，分散采购只是作为补充和例外，因此我国政府集中采购的品种、数量和规模都远低于美国政府采购。就政府采购占政府支出和GDP的比例而言，我国也远不及美国等发达国家。
　　
　　毋庸置疑，扩大和完善集中采购目录是规范政府采购行为、提高政府采购集中度、扩大政府采购规模的有效手段。当前，可以从以下几方面着手：对机关采购项目进行统计分析，完善目录中通用货物和服务的品目；将使用部门不多、但技术含量不高、采购量大、价格昂贵的专项货物纳入目录中的政府集中采购范畴，比如地矿部门使用的勘探钻头，构造并不复杂，但价格高、采购数量大；将目录中部门集中采购的部分品目逐步划归由政府集中采购机构采购的范围。
　　
　　扩大集中采购目录固然十分必要，但如果通过行政手段无限扩大集中采购目录，不仅使目录失去了其本身意义，实践中也很难做到。因此，必须充分发挥机关事务管理部门推动节约型机关建设的能动性，从整合采购需求、签订共同供应协议、实施多元化的采购策略等市场机制上作配套的制度跟进，使市场的“无形之手”与政府的“有形之手”协同推动政府采购发展。
　　
　　不设置部门集中采购机构
　　
　　特殊需求由评审专家解决
　　
　　目前，设置部门集中采购机构的主要理由是其采购的货物和服务具有特殊性，比委托政府集中采购机构采购更加专业和便捷。理性分析和客观实践证明，这种理由有些偏颇和牵强。
　　
　　首先，除了涉及国家安全的项目外，其他货物和服务的特殊性并不影响其参与政府集中采购的质量和效率。成立政府集中采购机构的初衷就是为了规范采购行为，实现其政策功能，其存在的意义不在于它精通各类货物、工程和服务，而在于它实现了采购运作的专业化、采购项目的集约化、公平公正的法定化。至于各类货物、工程和服务本身的专业技术问题，主要依靠专家评审来解决，并不取决于采购机构和采购人对专业技术的掌握程度，因此加强专家库建设、规范评审程序、强化对评审的监督才是解决问题的关键。其次，在政府集中采购体制健全、采购手段先进的前提下，通过部门集中采购机构并不比委托政府集中采购机构采购更加便捷。信息技术的迅猛发展推动了全球商务的平面化，使得在不同地域采购便捷性的差异极大地缩小，美国联邦政府驻世界各地的分支机构都可以利用总务署的全球供应系统和采购网站实施采购，便是有力的佐证；同时，部门集中采购相对于政府集中采购机构采购而言，采购量比较小，所获得的价格优惠相应较少，售后服务也相对欠缺。假设一种极端的情形：某部门一年采购签字笔的总量为1200支，当临时只需要1盒（12支）笔的时候，供应商可能不会送货上门；但是，如果从一级政府来计算，签字笔的年采购量可能达120000支，那么完全可以在采购合同中约定临时采购1盒也必须送货上门，供应商送货的成本对于巨大的采购量来说微不足道。此外，如果过分强调采购项目的专业性而要求成立部门集中采购机构，那么公安、司法、气象、地震、测绘、海洋、国土资源等绝大多数部门都可以列举其“特殊性”，必然造成部门集中采购机构林立的割据局面，这不仅大大增加了行政成本，而且将导致政府集中采购被逐步蚕食甚至瓦解。
　　
　　必须承认，由于我国政府采购起步较晚，尚处于发展初级阶段，采购人规避政府集中采购的一个重要原因就是采购程序较为复杂、效率不高，采购人感到没有以前自行到市场上购买那么便捷。这就要求我们加快政府采购信息化建设，全面完善电子采购平台，实现快速检索、在线订购、网上议价、自动生成协议、网上支付等功能，尽快改善采购程序繁琐的现状，从操作流程和技术手段上保障集中采购进一步扩面增容。（作者单位：国务院机关事务管理局 哈尔滨工业大学经济管理学院）