--政府集中采购十年的困惑与思考
　　
　　编者按：我国政府采购走过了十年的路程。与西方发达国家政府采购２００多年的历史相比，我国政府采购短期内已经取得了可喜的成就，在此过程中集中采购机构也发挥了重要的作用。但现实中，对集中采购机构工作的评价在一定程度上仍缺乏客观性，对其地位、职能和作用的认识也不尽一致。作为多年从事政府集中采购工作的人士，浙江省政府采购中心主任毛激翔从务实的角度对现实中的困惑和问题进行了思考。这是一篇呕心沥血之作，获得了第五届全国政府集中采购年会论文大赛的特等奖，今予刊发，以飨读者。
　　
　　思考1　采购人是政府采购的责任主体
　　
　　政府采购的责任主体究竟是谁？只有认清了责任主体，才能对集中采购的工作给予客观的评价。因此，对政府采购的主体和责任意识有必要予以重新审视。
　　
　　对集中采购机构工作者来说，在工作中政策、业务水平和能力不断提升的同时，也切身感受到了做好政府集中采购工作的艰辛。这项工作政策性强、涉及面广、社会关注度高，而且集中采购机构似乎总是处在矛盾的焦点。面对采购人、采购监管机构、供应商甚至社会舆论，集中采购机构常成为众矢之的，工作中被指责多、受赞扬少。尽管集采机构工作人员尽职尽责，但“政府集中采购效率低下、质次、价高”等指责或非议至今仍不绝于耳，常常让集采机构陷于难以辩白的矛盾漩涡。导致这种局面，有相关各方在主观认识上的偏差，也有客观环境方面的原因。其中首要的，是如何认识政府集中采购的责任主体的问题。
　　
　　政府采购作为法律框架下的一个制度体系，从本质上说，集中采购机构的工作只是政府采购的一部分。集中采购只是为了让采购人依法执行政府采购程序的政策手段，而不带来具体采购权的变化，因此采购人在政府采购活动中的主体地位和责任是没有改变的。集中采购机构对采购人的采购委托和要求其实并没有同意或不同意的权限，而只能是对采购人提出的要求能不能依法按程序操作有一种“告知权”。集采机构的主要职责是按照规范的原则，协助、配合采购人依法按程序完成采购任务。采购人、采购监管机构、供应商和集采机构在整个政府采购机制或纽带中处于相辅相成的共同体中，除供应商因经济利益而动机不同以外，各方共同的目标是实施好采购人的集中采购任务。
　　
　　但实际工作中，采购人或采购监管机构往往站在与集中采购机构不同的角度去审视评价集采机构的工作，把整个过程的政府采购结果归结为集中采购机构一方工作的结果，从而对采购结果产生这样那样的不满或指责，这不能不说是一个认识上的误区。
　　
　　笔者认为，按照《政府采购法》和相关法规来说，采购人作为政府采购主要当事人在政府采购中的主体地位是明确的，在实际采购业务操作中，采购人也自始至终参与采购项目从委托到招投标结束的整个过程。从这个意义上说，现实中政府集中采购的诸多问题即使存在，把责任只归结于集中采购机构一方是不客观不公正的。作为政府采购主体的采购人首先应明确自身责任主体的角色，强化责任意识，承担在政府集中采购中的主要责任，真正从观念上由“要我集中采购”转变为“我要集中采购”，认识到依法、按程序办理集中采购业务理所当然是采购人自己的职责。这样，采购人对集中采购机构才能有更多的信任、理解和支持，而不是站在对立面去过多地指责集中采购机构。
　　
　　事实上，政府集中采购机构的人员在工作中也并没有所谓的“权力”可言。“采购什么”是由采购人提出；“怎么采购”有法律和程序的明确规定；“采购结果”由评委决定，因此采购的责任没有理由让集中采购机构来承担。对长期以来指责政府集中采购的“质次价高”问题，暂且不说质量差和价格高并不是集中采购程序造成的原发性问题，真正明确了采购人在政府采购中的主体地位和责任后，按市场规范的法则，即使产生了质量差或价格过高的问题，也可以由采购人和集中采购机构要求质量监管门或物价管理部门对供应商作出相应处理，而不是由采购人把责任都归到集中采购机构身上。后者也造成政府专司产品质量和价格管理的职能部门对进入政府采购市场的企业及其产品的监管缺位。这样说，也并不是完全推卸政府集中采购机构在工作中的责任。在政府集中采购中面临的一个客观现实是，评委们在评标中是否客观、公正已成为影响政府集中采购结果的主要因素，其政治和业务素质直接影响采购结果。即使集采机构在前期工作中程序非常规范，但如果评委评标没有做到客观、公正，集中采购机构前期付出的一切努力和辛苦都有可能前功尽弃。

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　　思考2　采购预算是产生众多问题的根源
　　
　　政府集中采购的关注点应在哪里？如果把政府采购比作造一幢大楼，那么大楼的基础是政府采购预算，《政府采购法》可以说是大楼的施工设计图。2003年实施的《政府采购法》，确定了政府采购的法律地位，使政府集中采购在操作上有法可依，但如果没有严格、规范的政府采购预算，政府采购就像建立在沙滩上的大楼一样。
　　
　　我国政府采购起源于财政支出改革，其初衷是加强财政支出管理，使政府公共支出的预算编制更加科学、准确，预算执行更加规范和公开、透明，进而引申为通过政府集中采购的程序，促进政府行为的规范和公开、透明，在节约政府支出的同时，也起到促进政府转变职能，加强廉政建设的作用。
　　
　　从国际上看，西方发达国家的政府采购已有200多年的历史，这项制度成熟的标志就是预算制度的完善和规范。这些国家的政府采购是在严密的政府政策、预算控制、个人责任和议会监控的前提下进行的，我国现阶段存在的集中采购预算可轻易调整和变动的现象，对于西方国家来说是不可思议的。所以，预算编制的法制化程序和执行刚性，是政府采购规范化和法制化的基础，政府采购的效率也主要建立在政府预算的科学严密和规范执行基础之上。
　　
　　而我国政府采购发展仅十来年，虽然发展势头猛，增长快，但仍处于初级阶段。其基本特征表现为基础性管理工作仍然薄弱，各方面制度不尽完善。尽管《政府采购法》及相关一些法规已陆续出台，但政府采购的前提工作，也就是政府采购预算和采购计划的编制和执行工作，仍不完善和规范。在现有财政预算的基础上，政府采购预算编制和执行不够严格和规范，是影响政府集中采购效益的根本性问题。由于政府采购预算和计划没有刚性约束，甚至有的地方是流于形式，采购监管部门对日常性采购计划的确认，从某种意义上说就成了一种“审批”制度。对于集采机构来说，由于管理部门采购预算和计划是零星、分散地确认的，导致接受委托的项目也零星、分散。如一个省级集采购机构每年要受理政府采购项目委托几千批次，由此就产生了采购执行的集中度不高、采购效率低和采购成本增加等问题。集采机构被动接受时多时少的采购项目委托，非常不利于集中规范操作。
　　
　　因此，从根本上说，提高采购效率的主动权，关键还是在于采购人对于采购预算、采购计划事先有科学、合理的编制和安排，尽可能减少采购预算执行随报随批的情况。强化政府采购预算的执行刚性和采购计划的集中、统一下达，是解决规范与效率矛盾的最有效途径。如果有了科学严密的政府采购预算和计划，集中采购机构完全可以按预算或计划规定的时间和要求统筹安排，依法实施集中采购，使效率寓于规范之中。
　　
　　从政府采购的实践看，如果没有政府采购预算和计划的规范和严格执行，其他的法规制度再完善也可能只是空中楼阁。现行《政府采购法》存在的缺陷，也许正是忽略了我国政府采购起步不久的这一现状，没有很好地体现对政府采购的责任主体--采购人在采购预算编制和执行方面的基础性规范和相关责任要求。相继出台的一些法规和制度，也基本上只是偏重于对集采机构的监管和约束，而对采购单位规避政府采购法规，对供应商恶意质疑、投诉，干扰政府集中采购正常秩序等现象，缺乏有效的监督、处罚措施，也缺乏对监管方存在的问题的制约。

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　　思考3　以“金鱼缸”般透明实现规范
　　
　　集中采购机构的规范为什么总是被猜疑和误解？规范是政府集中采购与生俱来的职业特征，没有规范意识不配做政府采购的从业人员，但仅有集采机构单方的规范是不够的。如果规范是政府采购之“剑”，那集采机构必须敢于“亮剑”--工作中保证全方位的公开透明，以此保证规范的实现。
　　
　　多年来，集采机构人员在采购实践中经受锻炼和考验，规范意识不断增强，已经由过去的“要我规范”转变为“我要规范”。依法规范执行采购程序已成为集采购机构工作人员的自觉行动。
　　
　　实践告诉我们，政府采购的规范并不是只针对一方的，集采机构本身的规范需要有更多的理解和支持。由于集采购机构必须按规定程序操作，如何处理规范与效率的矛盾的确是集采机构主要的困惑之一。但笔者也一直认为，采购人对采购效率应当有一个正确的理解。政府采购效率有特定的含义，并不完全以时间和速度为衡量标准，“想买就买”也不是真正的效率。对规范和效率的矛盾，我们的基本判断是：随着政府采购预算和计划的逐步完善和采购人规范意识的增强，再加上集采购机构充分利用电子网络手段不断探索和改进操作流程和方式，政府采购规范与效率的矛盾会逐步缓解。这一点，也得益于集采机构这些年来集中采购程序、操作流程和方式的更加公开、透明，使采购人在工作中逐步认识到提高采购效率不是单靠集采机构一方就能实现的。
　　
　　除了效率问题外，对于其他一些对集中采购的指责，从中也可以得到同样的启示。特别是廉政建设方面，十年来集中采购机构在依法规范方面竭尽所能，绝大多数工作人员坚守职业准则，凭着一种事业心和责任感，任劳任怨、兢兢业业，工作中加班加点已成为常态，为财政节约了大量资金，也在一定程度上有效防止了采购中的腐败现象，取得的成绩是毋庸置疑的。但社会上不少人总还是认为政府集中采购机构权力大、有猫腻，集中采购是“集中腐败”。在此背景下，只要集中采购机构在实际工作中有一点小差错或不尽如人意之处，就会被无限放大。对集采机构人员来说，应该承受委屈继续努力工作，没有理由去指责社会上的疑惑和不解。应该采取的最有效的方法，就是让集中采购机构所做的一切在阳光下公开，自觉接受社会各界的监督和检验，敢于以公开、透明的实际行动来回答社会上对集中采购工作的疑惑。
　　
　　电子信息化管理系统的运用，为集采机构的公开、透明创造了条件。一是公开采购信息，包括采购项目的预算、采购结果等等，凡是采购人、监管部门、集采机构业务人员所能知道的采购信息，都可以在网上公开；二是公开办事程序、办事制度、办事纪律等，利用电子网络和监控设备，全过程公开集采机构人员的实际操作过程，让社会各界都能清楚了解到集中采购机构是做什么的、怎么做的、做的结果怎么样，真正做到像“金鱼缸”一样透明，自觉接受广泛的监督。
　　
　　集采机构要敢于亮规范之“剑”，敢于以全方位的公开、透明接受监督，有勇气在阳光下经受一切考验，这样才能让社会各界通过监督来了解集采机构的规范，从而进一步促进集中采购的规范，使政府集中采购工作无愧于“阳光下的交易”之称。

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　　思考4　用真诚服务实现法定服务职能
　　
　　集中采购机构的主要职能是什么？服务是法律赋予集采机构的职责，但这种法定的服务与一般中介的有偿服务是不能相提并论的。集采机构在明确自身职能和定位的基础上，树立现代服务理念，构建现代服务体系和机制，是政府集中采购发展的基本思路和方向。
　　
　　构建现代服务型政府是我国政府职能转变的必然选择。集中采购机构的工作是“为他人做嫁衣裳”--服务，这种服务也是在法律、制度的框架下政府职能的延伸和体现。如果说集中采购是一种手段或工具，这种手段或工具并不是采购人或采购监管机构可用可不用的。从某种意义上说，按程序接受集中采购的服务也是采购人的法定义务。《政府采购法》规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”同时明确规定：“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”从中可以看出，集中采购机构在政府采购工作中的性质、职能、地位和作用与由政府采购监管部门认定并以营利为目的的社会中介机构是有明显区别的，不宜混为一谈。但一直以来，对政府集采机构的设置和工作人员待遇等有关问题，各级财政监管部门一直没有明确的指导思想，认识也不尽统一，因而导致实际工作中各地集采机构设置五花八门。这不能不说在一定程度上影响了我国政府采购事业的发展。
　　
　　集中采购机构多年来对自身职能的认识也不尽一致，有的偏重于法定地位或执法职能，而不愿意让自己承担服务角色，在一定程度上也导致了与采购人、采购监管机构争地位、争“权力”的问题。如何做到有作为而不是争地位？关键在于深刻理解现代服务型政府的全新理念，立足于服务，树立真诚的服务意识，确立无偿为采购人提供优质、高效、便捷服务的职能，让采购人真正成为“我要集中采购”的主体，进而让集中采购机构的服务真正成为法定职责，从服务中赢得集采机构应有的地位。
　　
　　一直以来，集中采购机构在推动整个政府采购规范化发展中的主导和示范作用是显而易见的，也是无可争议的。从现实情况看，目前仍有不少采购人的政府采购意识不够强，对政府采购有关程序还不够熟悉，财政监管部门对采购人的监管力量也有限，在这种情况下，由于集中采购政策性强、操作比较规范、规模效应大、成本低、便于监管等特点，应当按照《政府采购法》的有关规定，重视集中采购机构的职能和地位，充分发挥集中采购的主导作用和职能优势，进一步扩大集中采购规模，提高政府采购集中度。对集采机构本身来说，一些传统的人员来回跑的服务手段和方式已不适应发展的需要。要充分利用信息化管理系统的平台和网络手段，为采购人提供网上自助型、标准化的服务，使采购人真正觉得政府采购比原来的自行采购省时、省力、省心。
　　
　　与此同时，随着电子信息化管理系统的运用，建立一个统一的标准化的集中采购管理平台，将集采规范的标准化、统一化、现代化提升到一个新的水平，使集采机构提供的法定服务成为政府采购的示范模式，从而进一步促进政府采购整体规范化水平的提高。

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　　思考5　监管部门和集采机构应各安其位
　　
　　政府集中采购机构和财政监管部门的关系如何正确定位？由制度和机制决定一切，应当成为政府采购监管部门和集采机构的共同心声。如果监管部门和集采机构都能多一些换位思考，政府采购中的一些困难和问题就能得到妥善解决。
　　
　　毋庸讳言，一些地方政府采购监管部门和集采机构的关系至今并不十分协调，彼此间不是同舟共济、齐心协力解决共同面临的问题，而是明里暗里相互指责或推诿，在工作中或多或少存在意气用事的现象。这种现象虽然并不代表政府采购监管部门和集中采购机构的主流，但也在一定程度上影响着政府采购事业的健康发展。
　　
　　正确处理和定位政府集中采购机构和财政监管部门的关系是工作中很现实的一个问题。
　　
　　在政府采购的各方当事人中，如果说采购人和供应商对现行集中采购或多或少还会有些抵触或异议，财政监管部门和集采购机构在认识上应当是高度一致的，两者存在着“一荣俱荣”、“一损俱损”的关系。对集中采购实施监管是法律赋予采购监管部门的职责，集中采购机构虽然有不少机构级别都高于采购监管部门，但在工作上都应当自觉接受并服从监管部门的监督和指导，该请示的要请示，该报批的要报批。这些都应当融入集采机构的工作程序和机制。从另一方面说，对集采机构依法监管也已成为政府采购监管部门工作的主要内容。如果失去了这些工作，监管部门多少也可能会有“皮之不存，毛将焉附”之感。
　　
　　从多年来的总体情况看，财政监管部门也已经逐步成为集中采购工作的依靠和后盾。实际工作中的一些矛盾也许就来自于争“权”、争“地位”的“”意识。如果监管部门、集采机构都能换位思考，强化服务和责任意识，寓管理和操作于服务之中，真诚沟通、相互体谅，对政府采购工作中的一些问题和困难就可以达成一定的共识，并从监管和操作两个层面合力加以解决。
　　
　　所以，协调好集采机构与监管部门的关系，也是推动政府采购规范、和谐发展的重要因素。从工作制度或运行机制来说，财政监管部门和集采机构也应当建立一种既相互协调又相互监督和制约的机制，促进政府采购管理和执行工作规范有序发展。监管部门和集采机构都要做到既不“缺位”也不“越位”。对集中采购加强监管是十分必要和重要的，集采机构必须自觉和主动接受监管部门及社会各界的监督，严格执法，规范操作。客观地说，规范不仅仅是管理和监管部门的要求，也是集采机构自身的命脉。监管部门和集采购机构的“地位”应当是平等的，并且是相互理解、相互监督和制约的工作关系。
　　
　　政府采购的规范不仅仅是“运动员”一方面的责任和义务，作为“裁判员”的监管者和作为“运动员”的操作者在政府采购规范中既是相辅相成的，也需要有相互监督和制衡的机制。对监管部门来说，重要的是寓管理权于制度中，而不是寓权力于审批中。对集中采购机构来说，在坚持自我规范的同时，操作中必须遵照监管部门既定的“游戏规则”去执行。
　　
　　现实中还需要注意的是，监管部门也不能是理所当然地“我想怎么样”就形成“怎么样”的监管制度和办法。也就是说，制定“游戏规则”的人，自己必须先受“游戏规则”的约束。过去我国行业管理有一个比较明显的弊端，就是监管部门出台某项法规制度，往往从自身的角度和愿望出发去考虑，而忽略被管理者的声音。这也是有些制度在执行中与实际情况会出现脱节的原因之一。现在，《政府采购法实施条例》出台前通过网络广泛地征求各方意见和建议，这无疑是促进政府采购规范化、法制化的良好契机。
　　
　　有理由相信，在政府采购法规和制度不断完善的过程中，监管部门和集采机构的职责也会更加清晰、透明和规范，协调机制会更加健全。在此基础上，两者的工作关系也将更加和谐，集中采购工作中的一些困惑、矛盾和问题也可以得到有效的解决。随着政府采购全民意识不断增强，规范化水平不断提高，“阳光工程”的明天会更加美好！

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