相关文章：贸易自由化进程中的政采市场开放

　　上篇（23日4版）提要：经济全球化进程中，自由贸易协定（FTA）不断发展，而政府采购市场的开放成为其中的重要内容。当今主要的自由贸易协定，都包含了政府采购方面的内容。国际经济的宏观背景，要求我国必须考虑自己FTA战略中的政府采购问题。

　　我国具备开放政采市场的条件

　　加入WTO以来，我国经济迎来了前所未有的挑战，也获得了前所未有的快速发展。国外商品和服务逐渐以各种形式进入境内，国内企业在竞争中得到壮大，产品和服务质量在竞争中得到提高，产业结构在竞争中得到提升。我国已成为世界货物贸易第三大国，2007年进出口贸易总额达到21738亿美元。进出口贸易的快速发展，在一定程度上体现了我国商品国际竞争力的提高，这为政府采购市场开放提供了物质准备。

　　在制造业、服务业、工程承包等涉及政采的行业竞争力不断提高的同时，我国政采制度也在逐步建立和完善，市场规模迅速扩大。我国自1995年开始政府采购的试点工作，1998年推广到全国。10年来，政采范围迅速扩大，资金快速增加。1998～2006年，全国政府采购规模年均增长68.1%，2006年全国实际政府采购规模达3682亿元。

　　随着我国公共部门采购制度的建立与完善以及国内政府采购实践的进步，逐步开放政府采购市场成为我国进一步扩大对外开放的广度和深度的一个必然选择。开放政府采购市场，一方面，更多的外国商品、服务和供应商可以从更多领域和层面进入我国市场，我国企业和“中国制造”产品与服务将在国内市场上与国外产品和企业进行更直接的正面碰撞，有利于促进我国政府采购制度的建设和完善；另一方面，我国企业也将获得更广泛地进入国外市场的机会，有利于进一步推动“走出去”战略的贯彻落实，有利于我国跨国公司的培育。

　　FTA谈判必然涉及政采

　　为顺应全球区域经济一体化迅猛发展的新形势，我国也在积极稳妥地推进自贸区建设进程。在党的十七大报告中，更是明确提出了要“实施自由贸易区战略，加强双边多边经贸合作。”

　　截至2008年，我国已与亚洲、大洋洲、拉美、欧洲、非洲的29个国家和地区建设12个自贸区，涵盖对外贸易总额的约四分之一。与海湾合作委员会、新加坡、澳大利亚、新西兰、冰岛、南部非洲关税同盟的自贸谈判正在推进，完成或正在进行与印度、挪威、韩国、哥斯达黎加等国的自贸区联合研究。自贸区已经成为加入WTO之后，我国对外开放的新形式、新起点，以及与其他国家实现互利共赢的新平台。随着自贸区商建不断取得进展，有必要从战略高度对自贸区建设的布局进行研究。无论是谈判伙伴的选择，还是谈判内容的选择，都需要进行全局性、前瞻性的考虑，以便根据本国的战略目标筛选可供选择的区域自由贸易伙伴和开放领域，成功驾驭自贸协定这一工具。

　　就政府采购领域而言，作为一个特殊的消费市场，其封闭是暂时的，开放则是必然趋势。2007年12月28日，我国政府履行承诺，向WTO秘书处递交了加入WTO《政府采购协议》申请书和出价清单，标志着我国正式启动加入WTO《政府采购协议》谈判。如前文所述，有关开放政府采购市场的内容已经越来越多地被列入各国的FTA谈判中，因此我国与其他国家商签FTA，也不可避免地迟早会列入这一议题。

　　FTA中开放政采市场的策略

　　目前阶段仍应尽量避免加入政府采购内容。尽管我国已具备了一定的条件，且政府采购市场的开放既是进一步扩大对外开放的需要，也是对WTO所作的承诺。但毕竟我国政府采购制度的建立起步较晚，市场运作尚不成熟。我国的《政府采购法》与GPA等国际采购规范相比，在适用范围、采购方式和程序、监督管理等许多方面的规定都存在着差异。开放政府采购市场，对我国有关制度的冲击可能更大于对市场参与者和市场本身的冲击。《政府采购法》的立法背景是我国尚未签订任何国际或区域性的政府采购协定、未向国际社会开放政府采购市场，但随着当前对外开放进入到更广、更深的领域和更高的层次，逐步完善国内立法、缩小与国际规则的差距势在必行。立法先行，才能保证政府采购从指导原则到具体实践逐步走向国际化，为逐步开放政府采购市场以及顺利迎接开放后的机遇与挑战打下良好的基础。而在法制建设尚不完善、制度环境尚不成熟的情况下，过于仓促地开放政府采购市场，即使是局部的、有条件的，也可能会带来难以预料的冲击。

　　审慎选择谈判对象。我国是以发展中国家的身份加入WTO，在加入GPA的谈判中，我国仍可强调这一地位，从而可充分利用协议中“发展中国家的特殊与差别待遇”，充分享受作为发展中成员的权利。但这一身份在FTA谈判中并不适用。FTA谈判的原则首先是权利与义务平衡，各方在市场开放方面做出的承诺和妥协必定是对等的。因此必须斟酌利弊，慎重选择可以加入政府采购内容的谈判对象。例如南美、中东、澳大利亚、新西兰等，其政府采购市场较成熟、采购制度较完善，并且已经在多个FTA中纳入了开放政府采购的内容，采购市场的进一步开放对其造成冲击的可能性不大，易于使其达成对我国开放的承诺。同时，其涉及政府采购的产品、服务与我国相比，相对竞争优势不明显，我国开放政府采购市场不会对本国商品和服务造成明显影响。这样的贸易伙伴可以作为我国在FTA中先行开放政府采购市场的试验区，以积累经验，逐步实现全面开放。

　　循序渐进地开放政府采购领域。我国作为一个发展中大国，对于政府采购这一特殊市场，顺应国际潮流、采取开放的姿态是必须的，但没有必要姿态过高。应本着实事求是、循序渐进的原则，稳步开放。在FTA的政府采购谈判中，针对不同谈判对象会有不同的战略利益，对于不同的贸易伙伴，可以通过开出不同清单，灵活地收缩或扩大开放范围，以换取更大的整体利益。

　　第一，在有关相互开放政府采购市场的谈判中，应该对各部门竞争力进行充分、深入的研究分析，确定我国与FTA贸易伙伴相比具有比较优势和比较劣势的产品和行业，特别是在本国与该国政府采购中占有较大比重的部门，如公共交通运输设备、通信电力设备、办公设备、办公耗材、供水供电、道路及其他公共工程等。同时，也要研究不同贸易伙伴的实体清单和货物、服务、工程清单与其在其他FTA中出价的异同。知己知彼，才能在谈判中争取主动，保证要价与出价、权利与义务的平衡。

　　第二，在谈判中充分利用“列举适用”原则，有保留地开放。在实体的选择上，遵循先开放中央政府机关，后开放省级政府机关，其他公共机构、公用事业单位、国有企业逐步放开的原则，对有关国家安全、经济命脉的部门及其他敏感部门实行例外；在采购领域选择上，通过货物、服务、工程的列表和例外清单，先开放国际竞争力比较强的产业部门，例如劳动密集型的制造业和服务业、建筑工程等，逐步放宽限度；在最低限额制订上，承诺标准不低于GPA的普遍标准。

　　第三，慎重拟订其他条款。例如有关最惠国待遇的问题。尽管目前各FTA中没有明确最惠国待遇问题，但有些FTA中规定了“进一步谈判”条款，实际上隐含着确保缔约方享受最惠国待遇的意思。

　　例如智利与美国、欧盟的FTA中都有类似条款，表明如果一方与其他第三方签订新的涉及政府采购市场的优惠协定，双方必须展开新的谈判，以确保FTA缔约方获得平等的优惠待遇。此类条款的拟订，意味着缔约方不能在不同的FTA中有开放程度上的差别，削弱了FTA的灵活性。

　　又如质疑条款中关于申诉机构的条款。目前各国在处理有关政府采购的质疑的机构设置上有较大差异，各有关FTA协定在质疑的国内审议机构方面都有一般性规定，强调机构的公正、独立，作为对各缔约国政府采购活动的协调和规范，但对机构属性的规定略有不同。有些协定强调应是司法机关，若不是法院，则该机构应接受司法审查，或应规定接近司法诉讼的程序。有些协定则规定审议机关应为独立的、公平的机关，既可以是司法机关，也可以是行政机关。质疑处理的机关及程序涉及国内行政或司法的机构建制与程序，应慎重对待。