--谈政府采购“管采分离”的法律基础及职能定位

　　财政部门的职能定位应当是政府采购的政策制定、预算编制、资金支付、信息管理、聘用专家管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核、社会代理机构的认定管理和政府采购管理人员培训等工作。而集中采购机构的法定职责应当是采购规程制定、采购项目受理、采购方案制定、采购活动实施、采购合同审核、采购项目验收以及采购业务人员培训等一系列工作。

　　2003年《政府采购法》颁布实施以后，政府采购制度框架和运作体系基本确立。而后，国务院转发了财政部《关于全面推进政府采购制度改革的意见》（国办发[2003]74号）；2009年，国务院又下发了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号），进一步建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”工作机制，明晰了采购人、集中采购机构、采购管理机构的职责分工和法律定位，初步形成了规范化、科学化、制度化的集中采购管理与执行格局。

　　然而，由于在集中采购事业与招投标活动概念上习惯性的模糊认识，由于采购管理与执行天然的约束趋向以及隐含的制衡因素，使得政府采购管理与执行机构在职能定位上或者各自职能的内涵及外延上容易产生偏差与误解。本文拟就上述问题谈谈自己的看法。

　　管采职能的法律政策基础

　　采管分离、机构分设，财政部门与集中采购机构的职能定位无疑是最敏感的，也是最引人注目的，当然也是法律法规与有关政策的重点范畴与内容。

　　《政府采购法》第十三条：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。第十八条：采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。第二十六条规定：政府采购采用以下方式：（一）公开招标；（二）邀请招标；（三）竞争性谈判；（四）单一来源采购；（五）询价；（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他方式。第二十七条：因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。第六十一条：集中采购机构应当建立健全内部监督管理制度。采购活动的决策和执行程序应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。

　　国务院转发财政部《关于全面推进政府采购制度改革的意见》指出：政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是建立政府采购制度的客观要求。要科学界定监督管理职能和执行职能。政府采购监督管理部门要切实做好政府采购的政策制定、预算编制、资金支付、信息管理、聘用专家管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核和政府采购管理人员培训等监督管理工作。集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制定集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训。要建立管理机构与集中采购机构相互协调的工作机制。管理机构不得进入采购市场参与商业交易活动；集中采购机构作为执行机构，要严格执行有关政策，确保政府采购活动公开、公平、公正、高效。

　　由此可以得出看出，在法律法规层面上，监管与执行二者间目标一致、分工明确、相互制约、密切协作，是一个有机结合的整体，缺一不可。

　　政采与招投标不能等同

　　然而，在社会上，仍然有一种看法，认为政府采购就是招投标，集中采购机构就是中介机构；集中采购机构只能被动接受委托进行采购，委托什么项目就招什么标，委托什么范围就按什么招标，完全否定了政府采购委托法定的性质，集中采购机构与社会代理机构完全划了等号，混淆了政府采购与招投标制度的概念，这些观点给当前政府采购制度的改革与推进造成了负面影响。

　　招投标制度是一种按规定程序购买货物、服务或工程的交易方式，而政府采购制度是一种规范政府采购行为并对采购过程进行管理的一种控制系统。招投标以其公开、透明而成为政府采购通用的五种方式中最主要的采购方式，以至于人们在观念上已经把招投标与政府采购融为一体。但是，招投标制度与政府采购制度仍有很大区别。

　　首先，政府采购制度所规范的是政府部门用于自身消费和政府投资于公用工程的财政性支出，是代表政府管理财政支出的一个重要环节。在西方国家，以上部分被划分为公共市场的范畴，主要受国家公法或行政法的约束。而招投标制度是在实施政府采购过程中的一个环节，在任何国家都不对使用人和适用范围进行特别限定，无论是政府还是民间组织，无论国营还是私营，任何企业、组织或机构，只要认为有必要或可行，都可以运用这种方式。

　　其次，政府采购的运作过程与招投标不同。招投标程序的起点是发出招标公告，通过投标、评标和定标，最后授予合同标志着招标过程的结束；而政府采购从管理采购计划开始，通过采购预算的编制审批、合同条件的审查、采购方式的确定和采购程序的操作、签署合同、履行合同以及采购结果的统计评估，最终实现财政资金的合理使用，考核财政资金的使用效率。可以看出，政府采购制度所涉及的范围更广，管理环节更多，对政府采购管理和执行部门的要求也就更高。

　　第三，政府采购承担更多的实现社会政策目标的责任，如保护环境、维护经济秩序、保护民族工业、稳定物价、促进国际贸易等重大政策目标；招投标制度虽然也有诸如促进公平竞争、维护经济秩序等要求，但作用十分有限。

　　第四，政府采购合同虽然要遵守民事合同的法律规定，但同时也具有区别于民事合同的公法性质。出于公共利益的考虑，《政府采购法》在合同的订立、合同的履行、合同的管理等方面作出了不同于合同法的规定，如合同订立的时间，合同的备案，分包合同，合同的变更、中止或者终止等；而通过招标签订的其他政府采购合同，只适用于民事合同法，不具有公法的性质。

　　因此，政府采购与招投标制度，集中采购机构和招标代理机构，它们目标不同，但在操作程序上有一定的联系；职能定位不同，但在运作模式上有一定的相似性；社会作用不同，但在廉政建设方面有着相同的价值取向；法律地位不同，但在公共政策方面却有异曲同工之妙。

　　正确认识政府采购的职能定位和法律地位，也许是政府采购由必然王国走向自由王国的正确途径。

　　监管执行应各自发挥作用

　　职能定位明确以后，只有通过强有力的执行手段才能保证政府采购成果。在财政部门、集中采购机构、采购人、供应商等市场主体共存的政府采购领域，各主体应当明晰自己的角色和职能定位，积极构建竞争有序、公平公正、阳光透明的政府采购秩序。特别是财政监管部门和集中采购机构，作为政府采购领域的核心角色，更应当意识到自己作为政府采购事业推动者、政府采购制度构建者和政府采购改革探索者肩负的历史重任，真正发挥自己的职能作用，把监管与执行作为政府采购工作的左右手，登高望远，提钢挈领，潜心研究，合力同行。

　　监管应超脱，就是要求财政监管部门，站在廉政建设和反对商业贿赂的高度，以第三者的角度和管理者的姿态，置身事外，超脱于具体采购事务，研究政府采购一般规律，构建客观公正、严肃认真的监督管理阵地，树立政府采购运动场的裁判地位，把监督管理打造成政府采购法律制度的守护神，确保政府采购市场的有序、公正和透明。而执行要彻底，是要求集中采购机构切实履行法律赋予的职责，从采购计划、方案制定、采购实施、合同审核、项目验收到效果评估；从采购运作规程、内部约束机制到业务人员培训，纵向到底，横向到边，把政府采购工作做细、做大、做强，实现采购规模上台阶、节约资金有效益、商业贿赂得遏制、体制建设促成就。

　　当然，政府采购就是监管与执行有机结合的整体，监管与执行应当并重，二者不能偏废。仅强调监管而没有强有力的执行，政府采购就不会有规模的积聚和资金的节约效应，政府采购的职能作用很可能成为一句空话；而仅强调执行而忽略监管，政府采购则好像波涛汹涌但不知航向的河流，很可能有暂时的效益，损失的却是长远利益，体制机制建设只能是空中楼阁，商业贿赂很可能侵蚀政府采购的肌体，政府采购的成效将大打折扣。只有将二者有机地结合起来，才能真正发挥政府采购的职能作用。

　　（作者系山西省晋中市政府采购中心主任）