■ “部门集采机构能否遍地开花”专题（一）

　　编者按   集中采购，是我国实行政府采购制度改革后的产物，也是改革后采购模式发展的基调。根据《政府采购法》的规定，集中采购分为两种形式，即政府集中采购和部门集中采购。其中，政府集中采购占据主导地位，部门集中采购为辅助。

　　近日，部分省份2009年上半年的采购数据初步有了结果，一个现象引起了人们的注意--部门集中采购规模与去年相比稳中有升，呈逐步扩大态势。专门操作这类项目的省级单位部门集中采购机构开始进入人们的视线。而在此之前，有关中央单位应如何设置此类机构的话题已经引起了关注。

　　继国家税务总局、海关总署、人民银行三大部门成立了部门集中采购机构后，又传出其他单位欲向中央机构编制委员会办公室申请成立类似机构的消息。还有单位在没有编制的情况下成立了负责本单位部门集中采购项目的处级单位，有的部委固定委托某个下属部门操作部门集中采购项目，似乎为一个项目抽调人员组成临时小组进行操作的方式已不能满足这部分中央单位的需要。

　　随着部门集中采购需求量的日渐增大，讨论之声逐渐响起，矛头直指部门集中采购机构的设立。各种声音汇成一个疑问：“部门集中采购机构能否遍地开花？”

　　本系列选题共四篇，将针对这一话题进行深入分析，对当前形势下部门集中采购机构存在的最佳模式进行探讨。

　　部门集中采购机构究竟拥有怎样的身份，代表谁的利益？在法律中，它能否找到属于自己的“名份”？在集中采购机构已广泛发挥自身功能的情况下，其职能如何规定？

　　这些问题长期萦绕在某部门集中采购机构负责人的脑海中。问题的产生，源于外界对其所在部门集中采购机构成立基础的质疑，也源于本单位内部的一些不理解和不配合。

　　其实，部门集中采购这个概念被提出时，本身就存在着争论，而且这种争论直接影响着承担部门集中采购职能的相关机构的设立。

　　直到今天，部门集中采购机构已有多年实践，但对它是否应该存在的疑问仍然挥之不去。

　　那么，部门集中采购和部门集中采购机构，究竟是怎样出现的？

　　立法时争论

　　“部门集中采购这一概念与行为是中国首创的。”时任财政部条法司司长的王家林在其任期内的一项重要工作就是参与我国政府采购制度立法，“在西方国家，集中采购和分散采购组成了完善的政府采购制度。但当这两种采购模式被引入我国之后，我们发现它们无法解决我国的所有采购问题。”

　　按照国际通行做法，政府采购制度改革肯定要经历从分散到集中的过程，我国也不例外。只有做大采购“盘子”才能产生规模效应，才能实现《政府采购法》的一系列立法目标。

　　可是，与其他领域的立法和改革类似，我国政府采购制度改革在起步之初也遭遇了特殊国情的考验。于是，《政府采购法》起草小组形成了两派观点：一派是学习西方国家“一头扎进去”搞“大集中”。另一派则认为，改革之初一味集中不符合我国实际情况，激化矛盾在所难免，只会人为地制造改革阻力，部门集中采购方式灵活，对于推进改革大有好处。

　　许多曾参与过《政府采购法》起草的人士都在不同场合证实了当时的争论，而结果早已不言而喻--《政府采购法》第十八条规定：“……属于本系统有特殊要求的项目，应当实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目， 经省级以上人民政府批准，可以自行采购。”

　　这两句话是《政府采购法》对部门集中采购仅有的描述。其虽然对“部门集中采购机构”的概念只字未提，但后半句直接催生了“国家税务总局集中采购中心”这类机构的设立。

　　实践中成长

　　作为全国海关系统的部门集中采购机构，海关总署采购中心的成立要追溯到1998年。那时，政府采购制度改革开始在为数不多的几个中央单位及部分地区试点，这些实践为法律的出台积累了实践经验。

　　有人说，海关总署采购中心为“部门集中采购”概念出现在法律中提供了实践基础。王家林对这一观点表示赞同：“部门集中采购就是针对那些系统垂直、机构庞大且拥有特殊需求的单位提出的。”以国税系统为例，财务、人事、机构、业务“四垂直”意味着全国各地省、市、县三级国税局均属于中央单位，其庞大的采购需求、繁琐的层层报批程序对“大集中”的采购模式提出了考验。再看较为相似的人民银行系统，其带有强烈行业色彩的专业化采购范围也为“大集中”下的采购操作带来了困难。“为了让采购到的东西切实符合国家需要，无论是运钞车、金库门还是信息化工程，都让我们绞尽了脑汁。”人民银行采购中心副主任才宏远说，“这与采购打印机、扫描仪完全不同，基本没有“一言以蔽之”的通用标准。”

　　于是，特殊的部门集中采购需求开始在各单位衍生出临时的采购组织。但随着改革的推进，纳入政府采购的项目迅猛增长，临时组织已无法满足各单位的部门集中采购需求。就这样，部门集中采购机构步入历史舞台。

　　立法后评估

　　吕汉阳是国际关系学院公共市场与政府采购研究所的助理研究员，目前他正在攻读博士学位。当他还是一名硕士研究生时，曾以高校研究人员的身份参与了一次对部门集中采购模式的调研。“我们得出了一个结论--部门集中采购是分散采购与大集中采购的折中。”吕汉阳说。当时，他所在的研究组成员一致认为，在我国政府采购改革初期，部门集中采购模式为做大采购“盘子”发挥了重要的作用。

　　但同时也有一个问题日渐突出--部门集中采购机构的设立缺少制度基础。其实，这个问题不仅仅是学者的研究发现，它也同时被财政部2007年的《政府采购法》立法后评估形成的报告直接提到纸面上。

　　“在目前没有制度规范的情况下，有的部门集中采购机构做得很像政府集中采购，而有的单位又做得类似分散采购。”吕汉阳的言语中有一丝掩饰不住的担忧，“如此一来，一方面政府集中采购会受到冲击，另一方面部门集中采购的‘集中’二字会受到挑战，分散采购有增长的隐患。许多操作中的矛盾，也就在这种情况下产生了。”