由于我国预算管理体制还不完善，采购单位在实际工作中尚不能及时全面地编制政府采购计划，集中采购机构无法汇总实际采购数量，协议供货在实际执行中只能是统一招标形式下的分散采购。事实上，协议供货中大约90%以上都是10台以下的零星采购。这种情况导致了协议供货价格高等问题的产生。要解决上述问题，应促进协议供货向框架协议采购转变。

　　高效便捷的框架协议采购

　　所谓框架协议（Framework Contract）采购，是指采购方通过招标或谈判的方式，一次性地与供应商签订提供货物、工程和服务的协议。协议确定在固定期限内供应商不定期不定量地按协议规定的条件多次分散提供货物和服务。

　　框架协议在不同国家使用的名称不同。在美国，框架协议采购称为“任务单”和“交货单”，或者“多项授标不定期交付、不定量应用合同”；该国《联邦采购条例》规定了框架协议作为标准竞争性授标程序的一种替代做法，由美国中央集中采购机构即美国联邦总务署（General Services Administration,简称GSA）的联邦供应服务中心实施。采购实体可使用多重授标计划合同，所有感兴趣的供应商在任何时候都可通过投标成为多项授标计划合同供应商。GSA在同各生产厂家的谈判中充分发挥政府集中采购的规模效应和框架协议有效期限较长的优势，能够取得最优惠的价格，为联邦政府各部门提供质优价廉的产品。这种采购方法简化了采购流程、缩短了采购周期、提高了采购效率、减少了采购成本，方便了采购人，集中采购规模优势明显。

　　随着电子技术手段的广泛应用，框架协议日益流行。据美国专家提供的报告，2003年框架协议采购占美国联邦政府合同定购总额约32％，到2009年这一比例高达80%。在西班牙，框架协议采购方式是其政府集中采购的唯一采购方式。而在新加坡、香港特别行政区等GPA参加方，框架协议都已普遍实施。由于框架协议采购具有很多优点，我国的一些大型企业如中石油、中石化等，也在逐步推进框架协议采购。
 

　　协议供货及发展现状

　　协议供货是对框架协议的借鉴

　　我国政府采购协议供货，即借鉴西方国家框架协议的做法，对纳入政府集中采购目录以内的通用政府采购项目（不含工程采购项目），通过公开招标方式确定相对固定的供应商，统一确定中标供应商及其所供产品的品牌、型号、配置、价格、供货期限、优惠率、服务承诺等内容，并用协议的形式加以明确，各采购人在协议范围内进行采购。

　　实行协议供货的项目，一般为规格或标准相对统一、产品品牌较多且市场货源充足的通用类产品。推行协议供货制度后，协议供货供应商按照供货协议和服务承诺，保证及时向采购人提供满意的商品。

　　协议供货存在价格问题

　　协议供货制度目前已在全国各地普遍采用，它体现了采购的时效性、采购资源的成本节约和规模效应。但同时协议供货的弊端也日益凸显，首先是协议供货价格高的现象，虽然政府采购与其他行业采购、私人采购确实存在服务差别，但价格高还是不容否认的事实；其次，协议供货限制了采购人与供应商的选择空间，增加了关系供货等腐败情况发生的可能。目前全国各地的集中采购机构都在不断探索创新，采取措施争取弥补协议供货的弊端，例如，要求采购人购买时再次比价，让供应商主动更新机型、降低价格等，但总的来说协议供货价格高、关系供货等问题依然普遍存在。

　　协议供货与框架协议采购区别明显

　　协议供货与国外框架协议对比

　　商业信用环境不同

　　现代市场经济必须有可靠的信用作保障，失去了信用，交易的链条就会断裂，市场经济根本无法运转。因此，普遍的守信行为是交易能够进行、经济能够运转的前提，也是每一个企业立足于社会的必要条件。任何现代社会都需要一整套严格的信用管理体系。只有在这一体系的基础上建立起稳定可靠的信用关系，现代市场经济才有可能存在。

　　发达国家的信用机制发展时间长、比较健全，能给维护信用者带来很大的净收益，对不讲信用者的净收益则会造成巨大的损失，于是使单个经济主体尽量维护较高的信用度，整个市场经济就会形成一个信用良性循环的态势。就框架协议的执行情况来说，美国政府签订的一些框架协议时间可达20年，这就是基于良好的商业信用环境才能实现的。目前我国信用体系还没有建立起来，在很多地区频繁地发生诈骗和违约现象，交易成本迅速上升，甚至高到了交易无法进行的地步。参与政府采购的企业信用缺失严重，具体表现为：（1）完全履约率低；（2）虚假承诺屡见不鲜。

　　集中采购机构的法律地位和管理职能不一致

　　集中采购机构是政府采购法律政策的具体执行者，是财政预算支出的中间链条和关键环节，在政府采购工作中发挥着协调各方的枢纽作用，法律应赋予其对等的权力和职能。发达国家如西班牙的政府采购法律就赋予了集中采购机构以采购人的身份组织采购活动、签订采购合同，使集中采购机构有能力约束政府采购各方当事人依法采购。在美国政府采购就是集中采购，除国防部和交通部外，联邦政府其他机构及国会的政府采购统一由GSA负责，部门自行采购需经GSA授权，权限随时可以收回。相比之下，我国现行法律将集中采购机构定位成代理机构，其只能被动地接受采购人委托实施采购。这样的法律定位直接导致集中采购机构对各级采购部门和供应商毫无权威性和约束力，以至于规避集中采购的问题突出。在协议供货中，则表现为采购人不按协议供货要求进行比价、不采购协议供货入围品牌、型号等情况。

　　协议供货与国内框架协议对比

　　那么同样在中国，为什么有的大型企业实行的框架协议采购就广受赞誉，而政府采购的协议供货却颇受诟病？笔者分析可能有以下几个原因：

　　协议供货的采购目标难以统一

　　在我国，企业框架协议采购中采购人是唯一的，而在协议供货中，招标者和管理者是集中采购机构，实际采购人却是各个形形色色的单位。在采购人唯一的情况下，采购人可以简便地实施对供应商的选择和控制以及与供应商的谈判等；有的采购人甚至在与供应商长期合作中与之形成战略联盟，实现双赢。而在协议供货中，采购人即实际使用方众多，采购目标千差万别、难以达成一致。有的采购人看重品牌，指定品牌型号；有的强调价格便宜；有的要求服务质量好、价格贵点也无所谓……正是因为采购人本身的采购目标难以达成一致，集中采购机构只有放权让各个采购人自行实施协议供货范围内的零星采购，采购人与供应商之间的选择力度越来越大。由于采购目标难以统一，结果协议供货难以面面俱到，最后只有备受指责。

　　协议供货存在职能缺位现象

　　在国内企业框架协议采购中，企业自己对供应商进行考察、比较和选择，在协议执行期内对供应商的履约情况进行反馈总结；而在协议供货中，集中采购机构面对成千上万家供应商，难以对每个供应商的入围与淘汰、履约等进行有效管理。协议供货的招标阶段形成的价格只是最高限价，实际执行价格的形成过程集中采购机构没有也无暇参与和监督。集中采购机构作为协议供货的管理者，却为了满足采购人的多样化需求而不得不交出自己的部分执行权和监督权。而采购人究竟有没有按照集中采购机构的设想对供应商实行再次竞争、进行二次比价、对履约情况进行监督等，集中采购机构往往无从知晓。协议供货中的种种职能缺位，导致了协议供货价格高、服务差等问题难以有效解决。
 

　　促进协议供货向框架协议转变

　　协议供货可以称得上是政府采购操作制度层面的有效改革与尝试，虽然在其执行过程中出现了一些问题，但这些问题的根源并不在协议供货制度本身，其优点仍是主流，一定时期内协议供货仍将继续存在。从大趋势看，应该引导协议供货转向集中招标采购和框架协议采购相结合的采购方式，具体包括以下几个方面。

　　加强后期管理 实现优胜劣汰

　　一直以来，集中采购机构在协议供货的组织工作中都重招标而轻管理。招标标准严格，评标程序公正公平，但是招标结果公布后，却轻视了对后期工作的监督，监管力度不足，管理手段落后。由于协议供货中大部分供货都是采购人自行与协议供应商签订的零星合同，对协议后期供货价格和服务的监督难度很大，因此应该充分利用电子化手段，建立供应商履约考核机制，以供应商诚信档案及信用级别管理制度为基础，对供应商的合同履约效果及用户满意度等项目进行测评，将供应商遵纪守法情况、销售规模等各项指标记录存档，并依规定对信用级别进行升降调整。通过建立奖优罚劣的激励机制和优胜劣汰的流动机制，增强入围供应商的“忧患意识”，促使其诚实履约。通过诚信档案及信用级别公示，使采购人可以和诚信履约的供应商建立相互信任的长期合作关系。培育一批合法经营、诚实守信的供应商，创建出依法采购、按章办事的采购环境，促进协议供货向框架协议采购转变。

　　倡导区域联动 提高规模效应

　　高度集中的管理体制是政府采购的客观要求，其对强化预算支出管理、降低政府运行成本、规范采购行为和资金的分配及使用，以及更好地发挥政府采购对社会经济运行的调节作用是十分必要的。而我国现行的财政体制实行的是一级财政一级政府采购的管理模式，即按照财政资金的来源实行归口管理，这就造成了在一个行政区域内存在多家政府集中采购机构的现象。从中央到地方的各级政府集中采购机构虽然都履行着完全相同的职责，却互不隶属，各级政府集中采购机构缺乏业务联系，人为地割裂了一个行政区域内的政府采购统一市场，分散了集中采购规模，降低了与厂商谈判的砝码，也造成了同一行政区域内同品不同价的怪现象。

　　协议供货包括的产品种类在全国各地基本一致，潜在投标人即各个品牌厂家大致相同，联动具备实现的基础；而且联动也可以解决全国各地采购中心分别招标、各个厂商及代理商在全国各地反复投标带来的效率低成本高的问题。目前，中央国家机关就与苏州市和辽宁省进行了联动，江苏省市、成都市区市县也都实现了联动。从协议供货一次招标、多次采购的特点来看，协议招标联动有利于集中采购机构从重招标转向重管理，腾出精力加强对供应商的管理和监督。联动更能扩大采购数量，取得价格优势，体现集中采购的规模效应。

　　加大品牌和机型的淘汰率

　　由于我国预算管理体制还不完善，采购单位在实际工作中尚不能及时全面地编制政府采购计划，集中采购机构实际上无法汇总实际采购数量，协议供货在实际执行中只能是统一招标形式下的分散采购。事实上，协议供货中大约90%以上都是10台以下的零星采购。另外，全国上下都没有对不同行政级别人员应该配置何种档次的办公设备的具体规定，因此采购人的采购需求千差万别，给集中采购带来极大困难。

　　在这种情况下，逐步加大协议供货品牌和机型的淘汰率能够引导采购人实现集中采购。逐步加大淘汰率，减少中标品牌和机型的数量，在满足采购人基本需要的条件下，虽然采购人选择面看似小了，但购买的机型却越来越集中。这种做法也能够提高投标人和供应商对协议供货的重视程度，反过来又加强了政府采购的权威性，使政府能够获得更加优惠的价格和服务。