编者按 采购人作为政府采购的重要当事人，在遵循国家法律法规和政策的基础上，同样可以在加强内部政府采购管理方面大有作为。江苏省国税系统根据实际需要，对采购行为进行了分类管理，取得了加强政府采购工作规范性和提高采购运作效率的良好效果，这是一个非常有价值的尝试。

　　如何协调处理好“规范”与“效率”的矛盾，是政府采购管理工作中的一个突出问题。近年来，江苏省国家税务局以分类管理理论为指导，按照“科学分类，规范管理，便于操作，注重实效”的指导思想，积极探索对各种采购行为按采购对象和管理要求实行差别化分类管理的做法，在研究解决采购过程中长期存在的规范与效率之间的矛盾方面进行了有益的尝试，取得了初步成效。2009年6月，江苏省局以文件形式正式出台了《江苏省国家税务局采购行为分类管理暂行办法》（以下简称分类办法）。

　　问题：标准不一隐含采购风险

　　在分类办法出台之前，江苏省各级国税部门作为独立的采购人，对分散采购限额有着截然不同的要求和规定：有的单位以财政部规定的分散采购限额为标准，即货物和服务项目50万元、工程60万元；有的则不分类别，统一将分散采购限额标准确定为单项或批量25万元以上；还有的县级单位，由于经费较为紧张，则规定凡是单项或批量在5000元以上的都需要履行政府采购程序。

　　在2008年政府采购专项检查工作开展过程中，江苏省国家税务局发现，尽管上述采购标准都没有违反当前关于政府采购范畴规定的原则，但都存在着一定的弊端，影响了政府采购规范性和效率性的发挥。

　　一是采购标准不尽一致，不利于全省国税系统政府采购工作的规范化、标准化管理。

　　二是对分散采购限额标准规定较高的单位，由于其对限额标准以下支出项目的采购存在管理空白区，经办人员在采购过程中往往无据可循，随意性较大，缺少有效监控，有可能造成采购资金浪费和滋生腐败。

　　三是对采购限额标准规定较低的单位，尽管将大部分支出项目纳入了政府采购的范围，但由于人力、物力资源及专业技术条件的局限性，不仅无法完全严格按照政府采购程序规定进行操作、从而加大了采购风险，而且“一刀切”的做法也相对增加了成本，降低了效率。

　　条件：采购行为分类管理切实可行

　　鉴于上述问题，江苏省国税局从提高规范和效率的角度出发，着眼全省采购工作实际，借鉴分类管理理论，围绕着对各类采购行为如何实施差别化分类管理，开展了深入的研究和探索。

　　分类管理有利于资源整合

　　采购行为分类管理是规范经费支出管理的客观需要。与地方政府部门横向管理体制不同，根据目前的行政管理体制，国税系统属中央垂直管理系统，从总局、省局、市局到县（区）局预算单位分四个层级，经费水平、财务支出比重差异较大。简单地按照或参照国家分散采购限额标准作为纳入采购管理的依据，对基层部门支出规模相对较小的采购行为将失去有效的管理和监控，容易滋生腐败等现象；而这类采购行为在日常经费支出中往往占据较大的份额，因此也存在着较大的节支空间。

　　以某地级市为例，据不完全统计，该市国税局市区范围内2007年、2008年发生的2万元以上、40万元以下（该单位当期分散采购限额标准为40万元）的采购金额分别为191万元和284万元，占当年公用经费支出的4%和8%。而与市局相比，县（区）局限额标准以下的采购行为所涉及的公用支出占比更大。如果对这部分支出的采购疏于管理，不能使采购资金得到合理高效的使用，其将成为财政资金支出管理的一个盲点。

　　采购行为分类管理是合理配置资源的优先选择。近几年来，尽管江苏省国税系统政府采购工作取得了一定的进展和突破，但在采购工作实施过程中，资源的有限性和局限性依然是各级采购部门必须面对的客观困难。一方面是专业技术和业务水平的有限性。根据税务系统对集中采购机构“二级架构”的指导思想，总局和省局为部门集中采购机构，要求具有相对独立和完善的采购管理部门。即使如此，基于各种客观原因，在省局采购部门中，仍存在人手不够等矛盾，业务水平和实务操作能力也与同级政府的集中采购机构的专业性存在一定差距；而在市级和县级基层国税部门更是最多仅配备1名经办人员专门负责政府采购工作。另一方面是外部资源利用的局限性。因国税系统属垂直管理部门，因此无论是进口产品、单一来源采购等有关采购事项的审批，还是对协议供货或定点采购等采购形式的执行、以及公告媒体的确定和专家的抽取和使用等，都须逐级上报至总局（有的还须经总局报财政部）或按照财政部和总局的规定执行，而对于同级政府财政部门的丰富资源则不能有效应用。

　　采购行为分类管理是依法采购的必然要求。根据《政府采购法》等相关法律法规、国务院办公厅定期印发的“中央预算单位政府集中采购目录及标准”以及国家税务总局下发的“目录与标准”贯彻落实意见等文件精神，国税系统政府采购行为是指采购“集中采购机构项目”及“部门集中采购目录”以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。无论是对政府采购预算及计划的编制、采购方式、操作流程、合同签订、档案管理，还是对信息公告、专家评审以及权力救济，法律法规等均有明文规定，总局也下发了具体的贯彻落实意见。

　　这些规定和意见不仅是实施政府采购的依据和指南，更是规范政府采购行为的框架和规范，必须严格遵照和执行。其中所涉及的以保障公开竞争为核心、以规范效率为原则的采购法制理念，同样对所有采购行为应起到约束作用。

　　分类管理具备现实条件

　　政府集中采购目录以外的采购活动为采购行为分类管理创造了空间。现行的法律法规及上级部门的相关规定，仅对目录内项目及分散采购限额标准以上项目的采购作出了规定和要求，而对其他采购行为则没有具体要求，这为各级采购人提供了一个自行强化管理的空间。如何合理划分采购行为？如何对不同级别的采购行为确定不同的操作程序？如何衡量和明确不同采购行为的管理力度？如何在实践中不断总结经验教训进行调整？都是各级采购人可以大胆尝试和积极推行的研究课题。

　　国税系统“三位一体”运行机制的形成为采购行为分类管理搭建了良好的管理平台。随着政府采购管理的加强，各级国税部门均逐步形成了“采购部门-采购工作组-采购领导小组”的“三位一体”运行机制，采购事项由采购部门牵头组织和管理，由各职能部门组成的采购工作组拟定采购方案并具体组织实施采购行为，采购领导小组对采购方案、采购结果及重大事项进行审定，从而建立了一个以民主集中制为原则、保障采购工作顺利进行的工作平台。因此，对采购行为进行分类管理后，其他采购行为的管理和实施也可依托或参照该运行机制，体现公开、公平等原则和精神。

　　各类资源的有效利用为采购行为分类管理取得实效提供了良好的前提。尽管国税部门实行垂直管理、系统内部上下级之间的联系和沟通相对较多，但国税在地方财政中承担着不可或缺的税收职能作用，其与当地政府部门间的合作与联系也比较频繁。因此，对于政府采购行为外的其他采购行为，在程序操作中可以将利用现实资源作为设定环节的重点考虑因素之一，以提高采购的效率和效益。譬如在专家使用环节中，既可以利用系统内专业精湛的技术人员，也可以借助地方财政部门的采购专家库，从而发挥人力资源优势。

　　国税系统内部监控机制为采购行为中的权力运行提供了有效的制约手段。尽管对政府采购目录以外的采购行为相对而言可以放宽采购程序的要求，但并不是放任权力的滥用。从管理目的上讲，是要把原本没有进行管理的行为予以规范，对政府采购行为以外的采购行为也应制定相应的操作规程；同时，国税系统的财务管理制度、内部审计制度、监察巡视制度等约束监督机制也是加强采购管理的一个外部控制体系。充分应用好现有的国税系统内部监控机制，将对各类采购行为中权力的运行起到合理有效的制约作用。

　　实践：科学分类 精细管理

　　2009年，江苏省国税局制定了《江苏省国家税务局采购行为分类管理暂行办法》，并先后出台了各类采购行为的具体操作规程。上述制度以分类管理理论为指导，将“科学分类，规范管理，便于操作，注重实效”的原则贯彻办法始终，在操作环节上突出多部门集体参与、民主决策，避免一个人或一个部门说了算的现象发生，在采购对象上突出多个供应商参与、营造公平合理竞争的氛围，从而在规范管理、提高效率、促进廉政和降低风险等方面发挥了良好的作用。其具体做法是：

　　科学划分分类标准

　　根据法律法规和国税系统相关规定，从统一规范采购项目标准出发，全省国税系统的采购行为按采购对象和管理要求分为A、B、C三类。其中，A类采购行为是指采购人采购《政府集中采购目录》、《部门集中采购目录》（含省局目录）以及目录以外限额标准以上的项目，即政府采购行为；为进一步提高政府采购总体规模，省局统一将货物和服务类项目的限额标准由50万元降低至30万元。B类采购行为是指采购人采购集中采购目录外，单笔采购预算金额在分散采购限额标准以下、10万元（含）以上的货物、服务和工程的行为。C类采购行为是指采购人采购集中采购目录外，单笔采购预算金额在2万元（含）以上、10万元以下的货物、服务和工程的行为。标准的统一，为全省规范采购管理打下了良好的基础。

　　明确界定管理原则

　　办法规定，凡是A类采购行为必须严格按照《政府采购法》、《招标投标法》和相关法律法规，以及国税系统关于政府采购管理的各项制度、规定执行，强调法律执行的严肃性。B类采购行为基本比照A类采购行为要求执行，仅在专家评委产生、信息公开途径、采购适用方式、评分标准设置等环节上适当放宽要求，在其余管理要求、操作程序、采购文本上则强调对政府采购规定执行的参照性。C类采购行为则在突出“充分竞争、集体参与，突出重点，注重效率”原则的前提下，进一步放宽对各类采购方式执行过程中的规定，强调具体采购操作过程的原则性与灵活性相结合。

　　明确组织机构及审议流程

　　A类、B类采购行为依托已有的国税系统“三位一体”运行体系，严格执行采购工作组、采购领导小组集体审议采购方案、采购结果的工作程序，监察部门全程参与监督。C类采购行为则简化相关审议流程，由采购工作小组集体讨论确定采购方案并组织实施，监察部门仅在具体操作环节进行监督，采购方案及采购结果直接报分管局领导审批即可；遇有重大事项时，再提请采购领导小组会议进行讨论。这样，既保证了采购过程的集体参与，又提高了采购效率，避免了部门领导无法出席、导致采购程序无法继续进行的情况发生。

　　按类别采用不同采购方式

　　对于A类采购行为，严格按照其适用类型，采用法律法规规定的五种采购方式，以及国税总局所规定的采购实现方式；对B类采购行为，则要求采用除招标以外的各类采购方式，同时对于跟标、跟标＋定点等实现方式的规定更加灵活；而C类采购行为则主要采用询价的方式，除现场报送密封询价单以外，还可通过传真、信函、电话、现场等各类询价方式来实现。对于B类和C类采用询价和竞争性谈判方式的项目，如果市场调查充分，确实无法产生三家及以上供应商的，经采购领导小组同意，可以继续进行。

　　统一具体操作规程

　　省局以正式公文的方式，及时出台了《政府采购工作规程》、《B类采购行为操作规程》以及《C类采购行为操作规程》，对各类采购行为的预算管理、立项审批、采购程序、合同管理、验收结算以及档案管理等环节均分别做出了明确规定，同时及时出台了与各类操作规程相配套的表格、单据和文书范本，为基层操作提供了执行依据。

　　成效：扩规模 省资金 提效率

　　江苏省国税系统对各类采购行为实行分类管理以来，对加强采购工作的规范管理、提高采购效率起到了有力的推动作用。

　　纳入规范管理的采购规模不断提高。2009年，江苏省国税系统共完成A类项目采购金额42347万元；自2009年下半年办法实施以来，共完成B类、C类项目采购金额计2008万元。据统计，2010年B类、C类采购计划将上升至2900万元，采购规模将进一步提升。

　　分类管理的节支效应逐渐显现。2009年全省完成的B、C两类采购项目，共节约采购资金298万元，节支率达到12.92%。其中省局机关下半年共完成B类和C类项目7个和2个，采购金额103.68万元，节约资金24.48万元，节支率达19.1% 。采购节约资金规模的不断提升，为加强公共财政支出管理、提高资金使用效益作出了积极的贡献。

　　全省规范采购的意识深入人心。近年来全省加强采购制度建设、强化人员培训、开展专项检查等各项管理举措，尤其是分类管理办法及其规程的实施、文书格式的统一，使各级国税部门摆脱了原有在采购管理和操作上的无序性和随意性，依法规范操作的意识已成为各级领导和部门的共识。按照规范的流程进行操作，依法采购的水平也在不断提升，2009年至今，全省各级国税部门未发生一起有效质疑和投诉现象，采购风险、廉政风险均得到了有效控制。

　　采购效率日益提高。推行分类管理以来，由于规范和减少或合并了一些重复管理环节，各类采购项目尤其是B类和C类采购项目的采购周期不断缩短。在采购需求确定的前提下，B类和C类采购项目的采购周期由原先的一个月减少到平均半个月；其中省局去年采购的一个C类项目，仅用了一周时间便完成了从制定方案、组织实施到签署合同的全部采购过程，从而保障了需求部门的紧急使用。