浅谈竞争性谈判与公开招标之比较

　　实践证明，在政府采购工作中，凡是采取竞争性谈判采购的政府采购项目，其质疑投诉比率明显低于公开招标方式采用综合评分法评标的质疑投诉比率。其中的原因值得从事政府采购的同行认真研究。

　　鼓励竞争是政府采购的必然趋势

　　竞争性谈判是政府采购方式中运用得较为普遍的一种采购方式，该方式给人一种公平竞争、充满活力的感觉。从采购方式看，竞争性谈判比公开招标更具有灵活性，《政府采购法》第三十八条第四款规定：“谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。”这段法律条文说明竞争性谈判具有公开招标综合评分法所不具有的空间和时间优势，一是谈判小组与单一供应商谈判相比于公开招标更具有针对性，谈判小组能够及时掌握和了解单个供应商投标方案的深层次问题，可以在不改变投标文件实质内容的前提下澄清误解，解决纷争，使采购需求得到较大的满足，这种直接谈判削弱了评审专家带有倾向性的“小九九”；二是谈判小组与单一供应商谈判，无论是价格、技术谈判还是商务谈判都释放出一种保密性，这种保密氛围实质上促成了一种竞争态势的产生，使采购人可以花最少的钱办最大的事，达到事半功倍的效果，所谓细节决定成败、竞争产生效益就是这个道理；三是在将采购内容告知所有投标人的前提下可以对招标文件的实质性条款提出修改意见，以政府采购的理性原理来看待每一个采购项目，认清实现采购需求的渠道并不是唯一的（除单一来源采购项目外）的规律，这是因为竞争性谈判充分尊重采购内容可以变更这一客观存在的事实，能够较好地解决采购效率与采购需求所引发的各种矛盾和问题，从而达到政府采购的和谐统一，当然前提是必须让所有投标人知悉。还可以当场化解由于投标供应商在价格、技术、商务等实质性条款方面达不到招标文件要求而产生废标的境地，为采购人赢得了宝贵的采购时间。公开招标综合评分法评标方式则不具备上述优势。

　　自由裁量权难以规范

　　从政府采购评审专家的自由裁量权看，竞争性谈判方式几乎没有评审专家的自由裁量权问题，限制评审专家自由裁量权是减少投标供应商质疑投诉的重要原因。从公开招标采用综合评分法的案例来看，投标供应商大部分质疑的起源是对评审专家的自由裁量权表示怀疑，这正是由于公开招标采用综合评分法本身存在弊病，导致评审打分过程不够公开，一个项目中评审专家对同一个问题出现很多种不同的打分情况，进而使投标人对专家的公平、公正产生一些怀疑。在综合评分法的制度层面设计中，财政部第18号令第四十九条第（二）款规定：评审专家按照招标文件规定的评标方法和评标标准进行评标，对评审意见承担个人责任；评标时，评标委员会各成员应当独立对每个有效投标人的标书进行评价、打分。从“承担个人责任”和“独立对每个有效投标人的标书进行评价、打分”的意思上看，不难觉察和发现法律制度规定的自由裁量权的端倪，同时该法规将综合评分法的评标分为价格、技术、商务等几个方面，除价格、商务等硬性指标外，只有在一定程度上允许专家在技术方面自由裁量才能拉开评分的档次，有的监管机构不允许专家之间有任何讨论，害怕打出来的分值都一样，分不出高下，难以定标。这充分说明政府采购评审专家可以按照招标文件的要求和自己对投标文件的理解“自由”地进行评标打分。这也是采购人广泛地选择公开招标综合评分法评标方式进行采购的深层次原因。因为，综合评分法可能买到性价比适中的货物，而不是价格最低的货物。现在采用公开招标综合评分法评标的政府采购结果公开工作相对做得不错，但评审过程的公开做得不够好，还需要不断完善。

　　政府采购评审专家根据适用法律和投标文件所展现的事实和证据，在一定幅度内量体打分，比如评分标准中的0分到5分，其中就有从轻从重情节，让专家来裁决，表现为专家的自由裁量权。不能说评审专家对每个项目每个供应商都对号入座，分打得一模一样，这是做不到的，专家没办法操作。因为项目的时间、地点、情节、采购需求、投标响应程度等都有区别，因此，每位评审专家对每个项目每个参与投标的供应商判出来分值不一样是正常的，因为这是自由裁量权在发挥影响。

　　另一方面，当投标供应商的大体情况相当时，约束自由裁量权就要求专家在规定的分值幅度内，并且适用法律程序正当，不能为支持一个供应商的胜出而在分值上去打压其他供应商，否则就失去公平公正。当然，这就要求政府采购评审专家具有高尚的情操和娴熟的业务能力，要廉洁公正、公开公平，要凭良心去裁判，而在法律允许的范围内，允许对同样的情况裁出不同的结果。投标供应商之所以对专家打分产生疑问，根子在于自由裁量权出了问题，或者更进一步说，是专家的形象出了问题，如果专家枉法裁判、胡乱打分，就会使政府采购专家的公信力降低。

　　政府采购专家在使用自由裁量权的时候，从程序到实体，必须是公平公正的。除此之外，还有评审专家的业务能力水平的问题，还必须以此入手加以规范，在这个层面上要建立许多规范性措施，但须注意度。打分规范化只能是方向性和原则性的规范，就如同医生看病一样，中医号脉，西医查体，如果把病情都列出来，输入电脑叫医生看病，还要医生干什么？因此，专家打分规范化不能太过，什么事情都要掌握适度，过头了也有问题。

　　直面矛盾有利于破解难题

　　在竞争性谈判过程中，由于一切都可以谈，而且是政府采购评审专家集体与单个供应商的面对面谈判，而不是公开招标综合评分法那样独立“打分”，从而减少了评审专家的自由裁量权，增加了评审的公开性、透明度，另一方面，由于评审专家遇到任何问题都可以直接询问供应商求得解答，供应商对自己的投标文件存在的任何瑕疵，通过专家组的询问、辨别和供应商自己的确认，使问题当场得到验证，供应商心服口服，也就大大降低了政府采购的质疑、投诉，从而减少了由于废标而使政府采购成本增加的可能性，也使政府采购评审专家、政府采购代理机构的良好形象得到积极维护。当然，竞争性谈判的定标原则是符合采购需求、质量和服务相等，以提出最低价的供应商作为成交供应商，这与公开招标综合评分法关于分值最高者中标的原则似乎大相径庭，格格不入。对于这点，政府采购制度的设计者可否考虑将两者进行有机的融合，比如在公开招标综合评分法方式中采取竞争性谈判的集体与供应商谈判这一公开性较强的方式，加上在综合评分法中取高分中标的做法，使采购人采购到性价比最优的产品和服务，从而使公开招标综合评分法变得阳光照人，使政府采购进一步向高开稳走的方向发展。