--电子化政府采购系统建设工作探析

 

　　建立全国统一标准的政府采购监督管理、操作执行为一体的电子化网络平台，对于规范政府采购行为、提高政府采购效率、提升政府采购科学化精细化管理水平具有非常重要的意义。电子化政府采购系统建设所打造的政府采购监管新模式、新载体，一定会为政府采购事业插上腾飞的翅膀，并为开创更加辉煌的政府采购工作新局面贡献巨大力量。

　　1、 背景：规范发展催生电子化潮流

　　“全面推进科学化精细化管理、全面提高财政管理效能”是近年来全国各级财政部门贯彻落实科学发展观、大力推动和实践的全新管理理念、重要举措，其主要目标是形成财政各职能环节有机衔接、方法科学、基础扎实、手段先进的财政管理新机制。作为财政管理的重要内容之一，政府采购实现了财政资金从货币化到实物化的形态转变，直接反映了预算执行效果和财政监管水平。因此，政府采购实现科学化、精细化管理，是深化政府采购制度改革的必然要求，也是推进依法采购和加强采购监管的客观需要。当前，随着计算机技术、网络技术及信息管理科学在经济社会发展中不断深入应用，这些现代科技手段为解决政府采购管理、执行和监督等环节不衔接、管采制度不完善、运行机制不健全等问题提供了较为可行的技术支撑，因时而生的电子化政府采购系统的建设与应用也为提升政府采购工作效率、实现政府采购工作目标搭建了科学的全新载体。

　　由此，电子化政府采购系统建设工作也在全国各地风起云涌地开展起来，“规范、透明、高效”的政府采购管理目标有了全新的突破；但不容忽视的是，各地的电子化政府采购工作水平、成效却良莠不齐，并未显现出应有的整体推进效率，也尚未实现预期的建设目标。

　　近年来，电子化政府采购在国家层面逐步被提到战略高度。国民经济和社会发展“十一五”规划将电子化政府采购作为建设资源节约型、环境友好型社会的一项重要举措被列入了全国电子商务的六大重点引导工程；规划要求加强政府采购电子商务平台建设，逐步实现政府采购全流程电子化，实现政府采购部门、供应商、银行、财政、税务、工商和监管机构之间的信息共享和业务协同，为各级政府部门提供采购信息发布和交易、支付、物流、信用、监管等服务。

　　国家相关部委提出建设目标

　　2002年，财政部印发的《“金财工程”建设目标及总体规划》明确提出：要以网络化和电子商务的先进技术手段支持政府采购业务流程，并实现与预算管理中的政府采购预算、国库支付中的采购订单相连接，与固定资产管理等系统实现数据共享。

　　2008年，中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》再次明确提出：要建立统一的电子化政府采购系统，将其作为推进惩治和预防腐败体系建设的一项重要内容。

　　2009年，《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的通知》（国办发[2009]35号）明确要求：财政部要统一规划，建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台，逐步实现政府采购业务交易信息共享和全流程电子化操作。

　　2010年，财政部下发《关于印发2010年政府采购工作要点的通知》（财办库〔2010〕7号），明确提出：要加快推进电子化政府采购建设进程，不断提高信息化对政府采购工作的贡献度。 财政部门要切实加强对政府采购信息化建设工作的领导和组织，按照建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台的目标要求，抓紧梳理和制定业务需求方案，研究中央与地方、管理与执行的系统整合、数据交换和共享等系统建设的重大问题，做好系统建设的各项工作。

　　全国各地建设热潮如火如荼

　　电子化政府采购作为我国政府采购改革的发展方向和提高各级各部门政府采购效率的重要手段，诸如广东、河南、浙江、安徽、江苏等先行省份的财政部门已依照党中央、国务院及相关部委的要求，纷纷探索和大力推进政府采购信息化建设，制定出台了一系列的体现地方管理特征的电子化政府采购管理制度和办法，开发了具有本省实践特色的电子化政府采购系统，或重监管，或重执行，或是全流程，或是分段式，进行了有益的探索；从效果上来看，这些地方的政府采购监管执行效率都有了不同程度的提升，取得了阶段性成效。与此同时，四川、天津、陕西、广西等省（区、市）电子化政府采购系统建设工作也在紧锣密鼓地进行之中。当前，电子化政府采购系统已成为大多数地区政府采购监督管理部门深化政府采购改革与发展的基本共识和重要抓手，也成为不断提高政府采购科学化精细化管理水平的有效途径和基础平台。但是全国范围内仍有部分地区处在观望和等待之中，电子化政府采购工作依然是一片空白，工作步伐比较缓慢，应该说探索政府采购电子化发展之路还任重道远。

　　电子化政采是加入GPA的必需

　　从国际视角看，我国目前进行的加入GPA谈判的参加方，也极为关注我国的政府采购电子化工作，希望我国加入GPA后能提供全面、统一、规范、完整的政府采购信息发布电子平台，以满足GPA参加方到我国参与政府采购活动获取必要信息的需要，满足各参与方的供应商“公开、公平、公正”地参与我国政府采购活动、平等地获得商业机会的基本诉求。

　　综合上述情况，从上到下、从外到内的推进电子化政府采购系统建设的声音越来越高涨，规范发展的目标要求、效率提升的现实需求、改革创新的技术推动都成了政府采购信息化建设的重要促进因素，电子化政府采购工作已是箭在弦上、不得不发。

　　2 、问题：失范与分割是最大阻碍

　　电子化是政府采购改革与发展的重要方向，这在认知和实践两个层面都已得到了认可，但是，未来发展之路是否平坦，目前的政府采购工作实践和电子化政府采购系统建设过程中，又存在哪些困难和阻碍呢？

　　根据各地工作实践，笔者认为“失范与分割”是主要症结所在，当前政府采购活动所依据的主要法律规范不能系统而细致地规定政府采购管理部门和执行机构的角色定位、目标追求，在工作流程安排、激励约束和监督处罚等制度层面的失范性导致了政府采购“管采分离”从机制安排上的分离转变为实质上的分割，制度设计上集中采购机构和社会代理机构同时实施政府采购活动，招标代理机构参与工程领域的采购活动却缺乏有效监管，导致了政府采购节约财政资金、促进反腐倡廉的基本目标和政府采购促进经济社会发展的政策目标等管理要求难以实现，政府采购相关主体的多目标取向使得实践工作中存在的问题和冲突难以化解，科学细致全面的电子化、网络化系统也难以得到高效合理的部署。

　　具体问题表现在以下几方面。

　　业务流程不衔接

　　业务流程不衔接，导致资金运行效率、采购活动实施效率相对较低。业务流程是管理目标和工作要求的实现路径，当前各地政府采购管、采业务流程的不衔接，不仅体现在财政部门内部政府采购预算编制、政府采购计划审批、政府采购任务下达、政府采购资金支付各环节之间工作衔接的不系统、不及时和不通畅，同时也体现在预算编制、资金支付与政府采购这三个环节上因信息化建设不同步所导致的业务需求在技术实现上的差异。

　　另外，政府采购活动虽然处在财政预算执行管理中承上启下的关键环节，但在财政部门内部受重视不够，以及相对滞后的信息化建设进程，使得政府采购活动从起始阶段到终结阶段都不能实现高效有机互联，政府采购活动的管理执行等数据信息不能适时传递，采购管理和执行没有实现一体化、不能及时地相互响应，采购活动的组织实施、采购合同签订、履约，以及资金支付审核等环节上的迟滞，使得中标或成交供应商在获得财政资金的过程中出现效率缺失，整个政府采购活动的实施效率也受到很大影响。

　　建设标准不统一

　　建设标准不统一，造成全国或区域内联网、财政内部互联有障碍。在财政部门一体化平台建设实践中，部门预算编制和资金支付软件已较成熟并得到了广泛应用，但前两者与政府采购系统开发建设是分别进行的，三者之间联系的采购单位编码不统一，资产分类及具体品目也不统一；而且政府采购系统建设中上下级需要共享的政府采购品目分类及编码、政府采购评审专家分类及编码、采购执行机构代码、供应商代码也没有统一的标准。另外，在采购执行活动中应该体现的商品、服务和工程分类标准及编码，以及项目编码、合同编号等标准，都因缺乏统筹考虑和分散建设的缘故而没有统一的设计和规划，造成了政府采购活动与上下游工作环节出现数据接口不匹配，信息不能有机衔接流转的现象；同时，在财政部门与工商、税务和银行等外部联系上，也表现出政府采购关联的供应商（企业）信息不能互联互通共享，这些与社会诚信体系建设需求以及信息化社会发展需要体现的信息聚合共享原则都是不相协调的。

　　信息资源不共享

　　由于信息资源不共享，因而区域分割明显，难以成就政府采购监管合力。信息是管理中全面了解工作进展、提高管理成效的决策支撑要素。但当前管理制度上的不规范和系统建设上的分散化也导致政府采购监管在地域层面上和部门协同配合上出现了信息不互通、资源不共享的“信息孤岛”现象，政府采购的政策、制度、项目等信息不能在更大范围内共享，政府采购分级管理中应该共享的专家库资源、供应商诚信档案、政府采购执行机构监管信息，也不能在全国范围内或是区域内实现全面而充分的利用，导致政府采购整体监管效率大打折扣。在增加政府采购依法监管成本的同时，也造成了专家库资源共享利用效率较低，一部分政府采购代理机构及少数供应商某地违规并未影响其在其他地方参与政府采购活动，从而使其违法违规成本降低，在一定程度上助长了政府采购领域的违规违法行为。

　　网络体系不统一

　　网络体系不统一，政府采购管理和执行的成本依然没有降低。截至目前，各地开展的电子化政府采购系统建设并未遵循严格统一的设计规划和系统架构；建设初期及实施过程中，系统开发建设尚缺乏科学、全面、系统的指导，政府采购监管与执行流程安排不尽合理，虽然政府采购工作效率都有不同程度地提升，但各自为战的开发应用并未考虑全国统一的政府采购管理交易平台的长期建设要求。

　　从发展的角度看，如果没有“一盘棋”的统筹规划和网络部署，没有相对统一、合理的系统架构、流程安排、功能实现，全国范围内的政府采购信息化建设也只是体现网络平台的信息聚合发布上，更大范围内政府采购信息交流共享的效率性、安全性和规范性将无法体现，政府采购监督管理的合力也无法体现；某个区域内政府采购电子化建设水平再高，也无法避免供应商参加不同地域的政府采购活动需要重复录入信息等效率缺失的现象。

　　3、定位：规范、标准、共享、效率 一个也不能少

　　着眼于加强全程监控

　　在我国经济社会日新月异的发展进程中，国家和地方的政府采购范围和规模都在不断扩大，为顺应新形势新情况新要求，建设一个内容完整、标准统一、数据规范、透明高效的电子化政府采购管理应用系统，就显得越来越重要、越来越紧迫。

　　从各地的建设实践经验中，可以得出这样一个结论：电子化政府采购系统不能局限于政府采购政策信息发布平台功能的实现，也不能仅限于政府采购监督管理功能和政府采购执行操作功能的平台设定，而应定位于“财政管理职能发挥、政府采购活动实施”双重职能的综合性信息化平台：既能全面满足政府采购基本目标的实现，又能满足政府采购政策功能目标的实现；电子化政府采购系统应全面覆盖政府采购预算编制、政府采购项目计划审批、采购项目执行、政府采购合同签订、履约以及政府采购资金支付等全过程。简言之，电子化政府采购系统的建设总体目标可定位为：通过电子化、网络化手段来加强政府采购管理执行全过程的监督控制，建设一个“管理功能完善、交易公开透明、操作规范统一”的综合性管理应用平台。

　　电子化要把握四个关键

　　为积极稳妥、有序高效地开发建设好电子化政府采购系统，笔者认为应厘清建设思路、正确把握以下四个方面：

　　首先，规范是电子化系统建设的关键。规范，不仅要体现在建设规划、系统架构以及制度流程的安排上，还要体现财政部“金财工程”总体要求及《财政业务基础数据规范》的统一要求，充分考虑政府采购上下游相关联工作有机衔接的需要；不仅要立足于当前政府采购实践工作的需求，也要前瞻性地考虑政府采购改革和发展的需要，实现在现有监管水平基础上的科学提升和进一步完善，敢破敢立，勇于变革，实现电子化政采发展的新跨越。

　　其次，标准是电子化系统建设的基础。电子化系统建设中最能体现科学性的就是数据标准，这是信息流转和共享的基础单元。没有标准，无法形成工作信息流；没有标准，无法建设网络化系统；没有标准，更无法施行统一的业务规范。鉴于其重要性，所以在系统建设之初，要尽可能地谋划远一些、考虑细一些，争取在全国范围内取长补短，制定科学完善的电子化政府采购系统基础数据标准和编码体系，为下一步全国范围内跨区域电子化系统整合减少障碍。

　　再次，共享是电子化系统建设的要求。网络化的优势就在于一个节点可以与系统内的其他节点进行有效的沟通，网络化技术为政府采购公共资源的实时共享提供了支持。为了切实整合不同层级、不同部门、不同角色的公共信息数据，电子化系统建设之初就须提前对系统的主要功能和流程进行科学安排；不仅要考虑到财政部门资金流转审批和采购监督管理的需要，还要考虑到政府采购活动组织实施的便利性。通过系统数据库的建设，实现政府采购数据信息全过程存储、分阶段显示、分环节应用。

　　最后，效率是电子化系统建设的目标。电子化政府采购系统作为全新的工作载体，其所要提高的不仅是政府采购的监管效率，更应该体现政府采购执行的效率。作为财政部门外部效应最强的一项工作，政府采购涉及多重社会角色，因此其效率的高低更易受社会各界关注。所以，系统的建设应用要能实现政府采购信息资源使用价值最大化，针对政府采购监督管理部门、采购人、采购执行机构、政府采购评审专家及社会监督各方的不同需求，系统建设开发都应该统筹考虑，以满足政府采购活动关联方的效率诉求，降低其参与政府采购活动的成本。

　　4、对策：按统筹和分级思路建设

　　在目前的法律框架和制度安排下，政府采购管理现状决定了电子化系统建设工作必须坚持“统一规划、分级建设、分级管理、分级应用和资源共享”的总体思路，同时要明确三个“一致要求”：第一，电子化政府采购系统建设要坚持维护国家利益、社会公共利益和供应商合法权益这个共同的本质性要求；第二，要将电子化政府采购系统建设纳入“金财工程”财政一体化平台建设之中，这是前提性要求；第三，电子化政府采购系统建设要紧紧抓住“财政资金监管权和采购监督管理权”两条主线，这是基本功能要求。遵循上述思路和要求，建设“规范、高效、透明”的电子化政府采购系统，同时也需要细致把握“统和分”的辩证关系，具体体现在以下四方面。

　　财政部牵头制定总体规划

　　根据《政府采购法》赋予的法定职责，财政部是政府采购监管的责任主体，其担任全国电子化政府采购系统建设的牵头部门，负总责并牵头制定电子化政府采购系统建设总体规划，组织梳理和制定政府采购电子化工作基础数据标准等规范。建设全国统一模式的政府采购网站为起点，逐步规范各地电子化政府采购系统建设数据库规格、数据标准、共享资源内容及共享模式，逐步实现政府采购管理在财政系统内部与部门预算、国库集中支付的有效衔接，实现政府采购公共资源上下贯通、横向连接，渐进地实现政府采购监管区域联合与统一管理，最终实现管理一体化、业务一体化、技术一体化的系统建设要求。省以下电子化政府采购系统，由各省级财政部门严格按照财政部统一规划架构、统一技术标准、统一管理规范组织实施，并统筹所辖市、县级电子化政府采购系统建设；省级电子化政府采购系统要建设成能实现上与财政部相连、下与市县政府采购部门相连，内部与部门预算、集中支付、资产管理等职能处室相连，外部与企业诚信系统建设、工商、税务、银行等部门相连的全覆盖的管理应用系统。市级财政部门可根据地方政府采购实践特点，着重做好系统适应性开发建设和延伸应用工作，同时按财政部统一要求管理维护好本级及下级政府采购公共资源。

　　各级财政部门为建设主体

　　按照“统一思路、上下联动”的工作安排，同时为顺利实现政府采购管理目标，中央及省以下政府采购电子化系统建设主体应以各级财政部门为主，围绕“财政资金管理和采购监督管理”两项职责，具体部署和组织搭建电子化政府采购管理交易平台。系统建设可以财政一体化平台中政府采购功能模块作为起点，依次对政府采购预算编制、政府采购计划审批、政府采购活动实施、政府采购合同签订、备案、履约以及政府采购资金支付等功能点实施串联式扩展开发，实现政府采购全过程电子化。建设过程中，政府采购执行机构可依照系统整体架构安排，结合监督管理要求和自身工作特点，重点开发“采购标讯发布、电子招投标、电子辅助评标、协议定点采购”等功能模块，并做好与财政一体化平台的数据接口衔接准备，搭建具有电子商务特征的政府采购交易平台，在满足自身办公和业务需求的同时，接受政府采购监管机构的全过程电子化监督。

　　系统应体现财政职能

　　政府采购作为公共财政的重要组成部分，尽管涉及供应商、社会代理机构、政府采购评审专家多重角色并带有很强的商品交易特征，但因其是财政资金实物化的过程，满足的是公共管理需求，基于此，电子化政府采购系统应具备严格意义的“公共性”，系统也应体现财政职能要求和“规范、高效、安全”的公共服务平台特征。具体到政府采购资金的管理上，要按照电子政务的规范要求，在财政专网部署政府采购预算编制、计划审批、合同备案审核、采购资金支付审核等功能；在政府采购活动的实施上，可按照电子商务的交易特征，在互联网上部署政府采购信息发布、采购文件公告、五种采购方式的开展、见证及接受社会监督等功能。同时，辅以电子技术、网络技术等手段实现政府采购相关信息的全流程流转应用共享，以此提高政府采购管理科学化、精细化水平，加强对政府采购管理过程的监督控制，实现管理功能完善、交易公开透明、操作规范统一的目标。

　　科学规划 稳步实施

　　要开发建设一个相对成熟完善的系统，就必须科学谋划、稳步实施和积极推进。首先要科学规划，这是开发建设好电子化政府采购系统的重要前提。系统建设方案的提出，一方面要贴近工作实际，不能拘泥于旧规，另一方面要经济合理，易于操作执行；而业务需求的提出，既要立足于现有政策制度等工作规范，又要敢于突破、敢于创新，体现“精简和高效”的系统管理需求；系统开发建设的人才支持以及硬、软件环境都要充分地统筹考虑。其次要高瞻远瞩，电子化政府采购系统建设之初一定要确立高起点、高水准的建设目标，必须超前设计系统承载度和扩展度， 借鉴融合“电子政务和电子商务”技术优势，为后期生长式开发应用创造条件，以满足政府采购全生命周期管理的要求。再次要通力合作，政府采购监管部门、采购执行机构、信息技术部门以及开发商的主动而全面的合作，是开发建设好电子化政府采购系统的有力保证。要通过有效的沟通和合作，实现业务流程、工作需求和信息技术的相互衔接与融通，实现系统功能设置和应用的“简洁、易用和人性化”追求。