法律规定政府采购供应商应当具备独立承担民事责任的能力，但采购实践中遇到了这样的困难：如果排除所有不能独立承担民事责任的供应商，就没有供应商了。这种情况下，在修改法律来适应现实情况之前，还可以通过相关办法来合法地处理好这一问题，以推进政府采购活动的正常开展。

 

　　困境：个体户参加投标不得不废标

　　《政府采购法》第二十二条规定，供应商参加政府采购活动应当具有独立承担民事责任的能力。因此，如何判断参加政府采购的供应商是否具有独立承担民事责任的能力就成了决定供应商是否符合参加政府采购的条件及能否进入政府采购市场的关键。对于具体的政府采购项目评审而言，如何判定参加项目采购的供应商是否“具有独立承担民事责任的能力”是决定其能否进入正式评审流程的生死大事，因此必须慎重对待。

　　笔者多年从事政府采购工作，经常发现一些评标委员会对此问题存在认识混乱和偏差，也常常听到采购人和代理机构对《政府采购法》这一规定的抱怨和误解。

　　总结起来评标委员会对“具有独立承担民事责任的能力”的认识有：

　　一、凡是有《营业执照》的单位，都是经过工商局审批的，都有权开展经营活动，都符合具有独立承担民事责任的能力这一条件，都可以参加政府采购；二、只有法人才具有“独立承担民事责任的能力”，其他机构都没有这个能力，都不能参加政府采购。采购人和代理机构认为法律、法规、规章、规范性文件等都没有具体说明哪些单位有独立承担民事责任的能力，因此无从判断。而一旦贸然作出某个供应商没有独立承担民事责任的能力的决定又怕被质疑和投诉甚至遭遇诉讼。同时，如果只有具有独立法人资格的单位才能参加政府采购，某些小的采购项目则无法采购成功，因为在市场上这样的小项目基本上已经由个体户或者合伙类企业经营了。

　　笔者多次遇到“窗帘采购和安装”的项目因为都是或者绝大多数是个体户参加投标而不得不废标重新采购的情况，为此采购人对“供应商参加政府采购活动应当具有独立承担民事责任的能力”的规定怨声载道。

　　“具有独立承担民事责任的能力” 有三方面的含义：首先，民事主体具有独立的有必要的财产和经费，能以自己的名义承担全部民事责任，而不是以他人的名义承担民事责任；其次，民事主体有能力自己承担全部民事责任，不用他人承担任何责任；再次，民事主体能以自己的独立财产承担民事责任，而不必以他人的财产承担民事责任。

　　哪类供应商具有独立承担民事责任的能力

　　《中华人民共和国民法通则》第三十七条规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”因此，凡是具有独立法人资格的单位均具有独立承担民事责任的能力。

　　是否具有独立承担民事责任的能力取决于供应商的法律地位和法律性质，判断的标准有两个：1.供应商登记注册的类别和性质；2.有关的法律规定。

　　通过查阅和分析相关的法律法规，下列供应商具有独立承担民事责任的能力。

　　依《公司法》建立的公司

　　依照《公司法》设立的公司，包含有限责任公司和股份有限公司及其子公司。《公司法》第二条规定：本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。

　　第三条规定：公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任，股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。

　　第十四条规定：公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任。

　　一人有限责任公司（是指只有一个自然人股东或者一个法人股东的有限责任公司）和国有独资公司（是指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司）也是具有独立承担民事责任能力的有限责任公司。

　　集体企业

　　《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第六条规定：集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。

　　《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第六条规定：乡村集体所有制企业实行自主经营，独立核算，自负盈亏。第十条规定：乡村集体所有制企业经依法审查，具备法人条件的，登记后取得法人资格，厂长（经理）为企业的法定代表人。

　　股份合作制企业

　　《农民股份合作企业暂行规定（修正）》第二条规定：本暂行规定所称农民股份合作企业是指，由三户以上劳动农民，按照协议，以资金、实物、技术、劳力等作为股份，自愿组织起来从事生产经营活动，接受国家计划指导，实行民主管理，以按劳分配为主，又有一定比例的股金分红，有公共积累，能独立承担民事责任，经依法批准建立的经济组织。

　　《国家经济体制改革委员会关于发展城市股份合作制企业的指导意见》之四规定：股份合作制企业是独立法人，以企业全部资产承担民事责任，主要由本企业职工个人出资，出资人以出资额为限对企业的债务承担责任。

　　具有法人资格的联营实体

　　《民法通则》第五十一条规定：企业之间或者企业、事业单位之间联营，组成新的经济实体，独立承担民事责任、具备法人条件的，经主管机关核准登记，取得法人资格。

　　事业单位

　　《事业单位登记管理暂行条例》第三条规定：事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。事业单位应当具备法人条件。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（国家事业单位登记管理局）第六条规定：登记管理机关向核准设立登记的事业单位颁发《事业单位法人证书》。《事业单位法人证书》是事业单位法人资格的惟一合法凭证。

　　具有法人资格的民办非企业单位

　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日中华人民共和国国务院令251号）第十二条规定：准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所，宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。

　　而持有《民办非企业单位（法人）登记证书》的民办非企业单位即具有独立承担民事责任的能力。

　　中外合资经营企业

　　《中华人民共和国中外合资经营企业法》第四条规定：合营企业的形式为有限责任公司。根据《公司法》的规定有限责任公司具有独立承担民事责任的能力。

　　有法人资格的中外合作企业、外企

　　《中华人民共和国中外合作经营企业法》第二条规定：合作企业符合中国法律关于法人条件的规定的，依法取得中国法人资格。《中华人民共和国外资企业法》第八条规定：外资企业符合中国法律关于法人条件的规定的，依法取得中国法人资格。

　　公民个人

　　《民法通则》第九条规定：公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。依此规定，公民依法可以独立承担民事责任。

　　其他相关单位

　　其他持有“法人登记（注册）证书”的单位。

　　哪些供应商“无民事能力”

　　个体户、农村承包户

　　《民法通则》第二十六条规定：公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。第二十七条规定：农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。第二十九条规定：个体工商户、农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。

　　从上述规定可以看出：个体户、农村承包户自己没有独立财产的，其债务或者由个人财产承担或者由家庭财产承担，自然就没有独立承担民事责任能力。

　　分公司

　　《公司法》第十四条规定：公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。

　　合伙（个人合伙、合伙企业）

　　《民法通则》第三十三条规定：个人合伙可以起字号，依法经核准登记，在核准登记的经营范围内从事经营。第三十五条规定：合伙的债务，由合伙人按照出资比例或者协议的约定，以各自的财产承担清偿责任。从这两条规定可以看出个人合伙本身没有独立的财产不能以自己的财产承担民事责任。

　　《中华人民共和国合伙企业法》第二条规定：合伙企业，是指自然人、法人和其他组织依照本法在中国境内设立的普通合伙企业和有限合伙企业。 普通合伙企业由普通合伙人组成，合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任。本法对普通合伙人承担责任的形式有特别规定的，从其规定。有限合伙企业由普通合伙人和有限合伙人组成，普通合伙人对合伙企业债务承担无限连带责任，有限合伙人以其认缴的出资额为限对合伙企业债务承担责任。

　　该法第五十七条规定了特殊的普通合伙的责任：一个合伙人或者数个合伙人在执业活动中因故意或者重大过失造成合伙企业债务的，应当承担无限责任或者无限连带责任，其他合伙人以其在合伙企业中的财产份额为限承担责任。合伙人在执业活动中非因故意或者重大过失造成的合伙企业债务以及合伙企业的其他债务，由全体合伙人承担无限连带责任。

　　上述规定明确了合伙企业不能仅仅以自己的财产承担全部民事责任，合伙企业的民事责任都要合伙人（普通合伙人）以合伙人自己的财产最终承担无限责任或者无限连带责任。

　　没有法人资格的各种联营

　　《民法通则》第五十二条规定：企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任。

　　第五十三条规定：企业之间或者企业、事业单位之间联营，按照合同的约定各自独立经营的，其权利和义务根据合同约定由联营各方自承担相应的民事责任。

　　没有法人资格的民办非企业单位

　　《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年10月25日中华人民共和国国务院令第251号发布）第十二条规定：准予登记的民办非企业单位，由登记管理机关登记民办非企业单位的名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人或者负责人、开办资金、业务主管单位，并根据其依法承担民事责任的不同方式，分别发给《民办非企业单位（法人）登记证书》、《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》。

　　持有《民办非企业单位（合伙）登记证书》、《民办非企业单位（个体）登记证书》的就是合伙和个体户，自然没有独立承担民事责任能力。

　　无法人资格的中外合作企业、外企

　　根据《民法通则》第三十七条关于法人条件的规定，没有法人资格的中外合作经营企业、外资企业就不符合该条（四）“能够独立承担民事责任”的条件，当然没有独立承担民事责任的能力。

　　有效解决法规与实践中的矛盾

　　《政府采购法》第二十二条已经明确规定了参加政府采购的供应商必备的“具有独立承担民事责任的能力”的条件，前述在法律上被界定为没有独立承担民事责任的能力的企业或者单位，自然就不能参加政府采购活动。但在政府采购的实践中严格执行这个规定往往造成很多工作上的困难和尴尬。在金融、电信、保险、石化等行业已经形成了全国只有一个能独立承担民事责任的总公司，其他都是各地方分公司，如果按照政府采购法的要求，所有地方分公司都无法参加政府采购，只能由其总公司参加。而某些小额政府采购项目的经营者基本上为个体户（如窗帘），但按照法律规定，个体户没有独立承担民事责任的能力，不能参加政府采购，项目采购就因此而失败。

　　如何解决法律规定和采购实践要求的矛盾，值得多方研究。本人认为解决的方法可以有：1.政府采购市场向所有参与市场竞争的主体开放，而不必限定为“具有独立承担民事责任的能力”的主体。虽然上述没有独立承担民事责任的能力的企业或者单位不能以自己的财产独立承担民事责任，但相应的法律都已经规定了这些企业或者单位的最终民事责任的承担人，如个体户的业主、合伙的合伙人、分公司的总公司、其他单位的开办者等。从法律的规定上看，这些单位的民事责任都有最终的承担者，一旦出现政府采购供应商违法违规或违约的情况，都可以找到相应的责任承担者。当然，要采取这样的解决方法就要先修改《政府采购法》。

　　2.在无法修改《政府采购法》的情况下，可以通过法规或者地方管理规定变通解决。具体变通如下：个体户作为供应商的，要求必须业主同时签名，由业主和个体户作为共同供应商参加政府采购，共同承担责任；合伙或合伙企业参加采购的，要求必须由全体合伙人签名盖章，和合伙或合伙企业一起参加政府采购；分公司参加采购的，要求必须有总公司的授权委托书。

　　3.根据项目的特殊情况，在采购文件中明确规定个体户、合伙或合伙企业、分公司等可以直接参加政府采购。实践中，保险服务定点采购、金融服务定点采购、加油服务定点采购、网络租赁采购等项目中，在采购文件中明确写明“地方分支机构（分公司）可以参加项目采购”这一做法已经取得很好的效果。