串通投标问题及其预防和治理对策（上）

 

　　编者按 政府采购事业的健康发展需要汲取多方智慧，其中曾经从事过政府采购工作的人士对于政府采购的思考尤为可贵。吉林省科技厅纪检组组长王琦曾任吉林省政府采购中心主任，他在新岗位上仍然关心政府采购事业，将自己对治理串通投标问题的思考形成文字投寄本报。今将其文章分为上、下两篇刊出，与读者交流。

　　每个环节都可能出现串通投标

　　政府采购活动是一个过程（工程建设招投标也是如此），其运行链条比较长，包括招标采购需求方案设计（包括采购标的名称、功能配置、指标参数、交货竣工时间和方式、投标人资格条件要求、评价体系和评分标准设定等），采购预算和计划编报、审批、下达或者委托，招标信息公告和招标文件的编制和发布，投标、评标、定标，采购合同的订立、履行和采购标的物的验收，招标采购活动的监督管理等许多环节，涉及采购人（党政机关、事业单位和团体组织）或者业主、政府采购监督管理部门（财政部门）、集中采购执行机构（政府采购中心）或者政府采购监督管理部门认定批准的具有政府采购招标代理资格的中介机构（社会招标公司）、由采购人（业主）代表和专家组成的评标委员会等。每一个环节都包含着许多工作内容，每一个环节都不同程度地行使一定的权力或者履行一定的职责，每一个环节的管理制度和运行机制存在问题、缺陷都可能成为某个或者某些投标人或者其他当事人谋划串通投标的可乘之机。

　　招标采购需求方案设计环节

　　在招标采购需求方案设计环节“做文章”，目的是为招标采购项目进入招投标环节后实施串通投标奠定基础、创造条件。一般来说，大多数串通投标行为都是以投标人为主策划的。某个或者某几个投标人为了谋取中标，往往会通过各种关系，提前在采购方案设计环节对采购人（业主）施加影响，使之在采购方案中融入对自己有利的条件。例如，在采购方案中设定某个或者某几个投标人特有的或者具有优势的资格条件，某个或者某几个投标人所投标货物所特有的功能配置、技术规格、指标参数甚至外观结构形状等，使得许多采购人（业主）所编制的采购方案先天就带有倾向性、排他性。

　　招标文件编制环节

　　按照现行政府采购法律制度的规定，政府采购中心或者社会招标公司都是采购代理机构，受采购人（业主）的委托，按照委托代理协议约定的权利和义务履行招标代理职责。在招标文件编制环节，政府采购中心和社会中介招标公司的职责是协助采购人（业主）编制招标文件，负责编制招标采购文件的通用条款，而构成招标文件实体内容的专用条款，包括具体采购项目的整体需求设计，对投标人资格条件的要求，采购标的物的功能配置、技术规格、指标参数、外形结构、使用材料的要求等，都要由采购人（业主）设定，招标文件编制完成后经采购人（业主）审定才能发布。

　　对政府采购来说，在编制采购需求方案的过程中，许多采购人（业主）由于对所采购项目并不专业的原因，难免要通过市场调查等方式获取与采购标的物相关的数据资料，即需要向采购标的物的制造厂商或者经销商咨询，有的采购人（业主）还直接聘请采购标的物的某个制造厂商或者经销商帮助其设计采购方案，因而采购方案的设计者很可能就是该招标项目的投标人之一。对工程建设招投标来说，需要委托设计机构进行工程设计，如果制度机制不严密，也可能发生类似的问题。在这个过程中，如果存在串通关系，就很难形成公正的采购需求方案，而很可能形成“量身定制”的采购需求方案。

　　采购需求方案提交到政府采购中心或者招标中介公司之后，可能存在以下几种情况：一是由于政府采购目录的范围很大，货物、工程、服务种类繁多，政府采购中心或者招标公司往往不了解或者不很了解具体采购项目的专业技术要求，只能按照采购人（业主）设定的条款和条件编制招标文件。二是政府采购中心或者招标公司即使能够发现采购人（业主）设计的采购方案中存在明显不合理的条款和条件，并向采购人（业主）提出一些修改完善的意见和建议，但如果采购人（业主）不接受其意见建议，也只能按照采购人（业主）设定的条款和条件编制招标文件。三是政府采购中心或者招标公司明知采购人（业主）设定的专业技术要求存在不合理的条款和条件，但不是负责任地提出意见建议，而是主动地维持其设定的条款和条件，或者被动地放任而不提出意见建议。这样，就导致了招标活动还没有开始，而招标文件中就已经存在某些带有倾向性和排他性的条款和条件。

　　招标文件发售环节

　　由于所有社会招标公司都需要通过发售招标文件取得收入，所以必然要采取有偿发售的形式（目前可能还有一些差额拨款或者自收自支的政府采购中心也发售招标文件），同时要对购买招标文件的潜在投标人的名称、地址、联系人、联系方式等信息进行登记，这就使得购买招标文件的潜在投标人名单存在泄漏的可能性。如果某个或者某几个投标人想通过串通方式谋取中标，就会想方设法获取购买招标文件的潜在投标人名单，有的是通过各种关系从招标机构获取，有的甚至派人在发售招标文件的场所查看哪些潜在投标人购买了招标文件，然后与购买招标文件的投标人私下联系，或者共同串通围标，或者采取事先给予或承诺中标后分给部分利益等方式劝阻或者胁迫其他投标人退出投标，而与串通一致的投标人共同围标。

　　投标文件评审环节

　　政府采购法规定，评标委员会由有关的技术、经济专家和采购人（业主）代表组成。在评标过程中，如果作为评标委员会成员的采购人（业主）代表带有倾向性，除了直接给其所心仪的投标人的投标打高分外，还可能以直接或者间接的、明显的或者隐晦的、语言的或者行为的方式，向其他专家评委施加影响；如果专家评委产生的机制不合理，或者专家评委名单的保密工作做得不好，或者评标组织工作机制不严密等，就可能会给某个或者某些投标人留下直接向专家评委“公关”的机会，使部分或者全部专家串通起来，给特定投标人的投标打高分；如果某些地方的招投标制度或机制存在漏洞或缺陷，如有的地方招标方代表也作为评委参加评标，其也很可能会成为投标人“公关”的对象，就可能产生与投标人或者与专家评委共同串通的问题。

　　合同标的验收环节

　　有些投标人虽然通过串通获得了采购合同，但为了获取超额利益，有时还要在验收环节做文章。例如，为了使不能完全满足合同约定的货物、工程或者服务通过验收，或者为了使“质次价高”的标的物通过验收，或者为了使某些价格呈下降趋势的货物延期履行供货合同，往往还要与采购人（业主）负责验收的人员建立良好的关系。另外，有些投标人虽然是凭借自己的实力获得中标，但由于事先没有与采购人（业主）的相关人员进行沟通，为了防止在验收时被某些采购人（业主）的验收人员“刁难”或者设置障碍，也会主动地或者被动地谋求与其建立良好的关系，以使合同标的能够顺利通过验收。

　　四大原因导致串通投标多发

　　产生串通投标问题的主观原因，一方面源于某些投标人谋求中标利益或者谋取超额利润的驱动，另一方面源于某些采购人、招标人的工作人员或者某些专家评委谋求不正当利益的驱动，或者源于各种关系的干扰和人情的影响。

　　产生串通投标问题的客观原因，主要是现行招投标制度或机制存在缺陷、漏洞和薄弱环节，存在通过串通投标谋取利益的缝隙和可能，使得参与招标采购活动的各方面当事人中的两方或者多方形成利益共同体，相互串通，以非正当手段谋取中标。概括起来，主要有以下几个方面的原因。

　　缺少统一的采购标准

　　以政府采购为例，由于目前从中央到地方都还缺少统一的办公设施、设备和用品等通用产品的配备标准，就只能由采购人（业主）自行设定采购标准，这就难免或者必然导致两个方面的问题：

　　一方面，由于不同品牌的产品存在着品质的差异，因而不能避免采购人（业主）自身对采购标的物品牌、品质的正常的偏好和倾向性，这种偏好和倾向性难免不被带入其所设定的采购需求、采购标准、采购条件要求之中，从而使招标活动带有倾向性或者排他性；另一方面，由于供应商具有追求利益最大化的属性，目前普遍存在着供应商对政府采购、工程建设等项目的“跟踪”和对招标采购单位即采购人（业主）某些工作人员的“公关”，因而难以避免某些采购人（业主）行使采购需求、采购标准、采购条件设定权不得当的问题，难以避免某些采购人（业主）“量身定制”地通过设定规格技术指标壁垒、投标人资格条件壁垒、评价体系和评分标准壁垒等圈定某个或者某几个供应商而排斥其他供应商的问题，加之某个或者某几个供应商以及货物制造厂商的“密切配合”，例如控制产品的销售授权、控制供货价格和供货渠道等，就使得串通投标问题难以完全避免。

　　专家遴选和保密机制缺乏

　　专家评审是政府采购、工程建设招投标以及各类项目立项决策机制的重要环节。在许多地方的政府采购活动中，评审专家就是中标和立项的决策者；在工程建设招投标以及各类项目评审工作中，评审专家的评审结论都是立项的重要依据。因此，专家的职业素质、专业能力、法制观念、道德修养等，对所形成评审结果的公正与否以及所招标项目的成败得失，都具有重要的影响甚至决定性的作用。

　　导致专家参与串通投标的制度机制方面的缺陷以及问题主要有：一是有些地方的专家库中某些专业领域的专家人数很少，只要投标供应商或者项目申报者把功夫下足，就可能与专家库中相关专业领域的几乎所有专家建立“良好的关系”。由于在项目评审之前甚至招标之前就已经建立了“良好的关系”，原来就已经彼此熟悉，即使事前没有专门沟通联系，只要看到是熟悉关系的项目，某些专家就可能给予关照。在这种情况下，无论采用何种方式选择专家，都很难完全避免供应商与评标委员会中部分或者全部专家串通的问题。

　　二是专家的遴选方式存在漏洞，比如有些地方的招标采购机构组织的项目评审，有些部门和单位自行组织的招标采购、立项评审等，是由负责招标采购、组织项目评审的部门、单位或者人员自己选定评审专家的，负责遴选专家的部门或者人员与负责组织招标、项目评审的部门或者人员的职责缺乏有效的分离和制衡等，因此难以避免串通问题。

　　三是缺乏严密的评标专家保密机制。如果评标专家名单保密机制不严密，导致专家名单提前泄露，即使评标组织工作程序很严密、规范，也很难避免供应商与某些专家之间的串通。

　　运行机制不够公开透明

　　公开是最好最有效的监督，也是各方面制衡和监督机制有效发挥作用的前提。公开透明是政府采购制度和招投标制度的基本原则，也是政府采购和工程建设招投标活动的题中之意。但是，目前在有些地方、部门特别是一些社会招标公司组织的招投标活动缺乏公开性和透明度，这为串通投标和“暗箱操作”提供了土壤和条件。主要表现：一是招标信息不公开发布，或者发布的招标信息不完整，或者只向少数投标人发送投标邀请和发售招标文件，或者以各种借口限制其他投标人购买招标文件，这就很难避免串通投标和“暗箱操作”问题的发生。

　　二是招标程序、评审程序、评审方法和标准不公开或者公开不到位，例如有的在开标后公布评审程序、评审方法和评审标准，有的甚至在开标后临时修改评审程序、评审方法和评审标准等可能直接影响评审结果的实体事项，这样既应和了招标文件预先设置的倾向性和排他性条款，又给“暗箱操作”留下了空间。

　　三是评审结果不公开，比如中标或者预中标结果不进行公示、定标结果不向社会公告等，导致信息不对称，使其他投标人难以维权，导致投标人监督机制和投标人权益救济机制失效。

　　缺乏有效的制衡和监控机制

　　合理分权、相互制衡、有效监督的机制，对于规范政府采购、工程建设招投标以及各类项目评估评审行为至关重要，但目前在许多地方、部门、单位这方面的制度或机制还比较欠缺或者还不够完善。

　　许多采购人（业主）单位负责组织或者参与招标采购的机构和人员相互之间缺乏有效的分权和制衡机制。例如，负责采购需求方案设计的人员与负责组织或者参与招标采购的人员相互之间缺少甚至没有分离和制衡，负责采购需求方案设计的人员、负责组织或者参与招投标的人员与负责合同履行、项目验收的人员相互之间缺乏甚至没有分离和制衡等，使得供应商能够通过对采购人（业主）的某个或者某几个关键人员的公关，从而把自身所具备的某些特质，如自身所具备的某个或某几个特殊的资格条件，自己产品所特有的功能配置、规格参数、外观设计等纳入采购人（业主）所编制的采购需求、采购标准、采购条件要求之中，并进而纳入招标文件之中，形成“量身定制”的招标文件，从源头上排斥其他投标人的公平竞争。

　　在这个基础上，某些投标人就可能通过不正当手段形成串通，例如，通过获取购买招标文件的潜在投标人名单，以利益或其他手段“劝退”其他投标人参加投标或者与之串通投标并共享利益。

　　某些采购人（业主）单位负责组织或者参与招投标的人员与负责合同履行和验收的人员相互之间缺乏有效的分权和制衡机制。合同履行和验收的作用，是保证中标人所实际提供的货物、工程或者服务达到合同约定的各项要求。由于通过招标所确定的仅仅是有关采购标的物的名称、品牌、价格、数量、功能、规格、参数、品质、交货（竣工）时间和地点等一系列指标和要求的文字表述，而中标人是否按照约定的时间、地点和方式交货，采购人（业主）所实际接收到的货物、工程或者服务是否符合合同约定的条款和条件，是否存在“质次价高”、“以次充好”问题等，最终都取决于合同履行和验收工作。因此，合同履行和验收是政府采购、工程建设招投标以及各类项目研发、建设的重要环节。

　　从政府采购来看，由于目前还没有实行第三方验收制度，所以，各地普遍是由采购人（业主）自己负责合同履行和组织项目验收；从工程建设来看，有些部门是由自己直属的监理机构负责合同履行的监督，由直属的机构负责组织验收等。某些采购人（业主）单位对合同履行和验收工作缺乏有效的制约和监督机制，有些单位甚至由负责采购需求方案设计、负责组织或者参与招标的人员同时负责合同履行和验收，这就很容易使串通投标成为可能--投标人既在招投标环节通过串通以有利的价格获取中标，又在验收环节通过串通导致不同程度的以次充好，获得更大的利益；或者对某些价格呈下降趋势的产品，通过延迟交货获取超额利润。

　　某些政府采购机构、招标公司或者部门、单位在组织招标活动的各个环节缺乏有效的分权和制衡机制。如果负责协调采购人（业主）编制招标文件的人员与负责组织招标评标的人员相互之间没有分离，负责组织招标评标的人员与负责抽取、遴选评标专家的人员相互之间没有分离，等等，也容易给某些投标人通过公关进行串通提供可乘之机。

　　例如，对采购人（业主）在其所编制的采购方案中所设定的投标人资格条件要求、功能配置、指标参数等歧视性条款和条件不认真审核，或者发现存在不合理的条款和条件不提出修改建议，或者在组织评标过程中给某些投标人以力所能及的关照等。

　　投标人的制约和监督机制常常失效。客观地说，现在大多数省级以上政府采购中心以及相当多的地方政府采购中心组织政府采购操作过程的公开性和透明度都是很高的，做到了招标采购信息公开发布，公开广泛邀请不确定的供应商参加投标；招标文件公开发售，或者在网上公开发布由供应商自行下载；对投标人的资格条件要求，对采购标的物的规格、配置、指标、参数、材质等要求，以及评标程序、评分方法和评分标准等实体性事项，都在招标文件中公开；许多地方政府采购中心都实行了预中标结果公示三至七个工作日、中标结果向社会公告等制度，有的地方甚至连评委的评分都予以公开。

　　但是，为什么在这样的情况下串通投标问题还比较普遍呢？其中一个重要原因就是投标人的制约和监督机制没能有效地发挥作用。理论上，投标人对政府采购以及工程建设招投标活动的监督是基于切身利益基础上的监督，应当是最为直接和有效的监督。

　　如果投标人能够正确利用政府采购法、招标投标法所规定的救济制度，正确行使法律赋予的质疑、投诉权，对存在不公正条款和条件的招标文件、对不公正的中标结果，能够在法定时限内、按照法定的程序和形式提出质疑，也能够有效地抑制、减少或者避免招标文件中许多“量身定制”的倾向性壁垒和串通投标问题的发生。

　　但遗憾的是，现在许多不同品牌产品的制造厂商或者代理商相互之间似乎形成了某种默契，大家都各自“跟踪”自己的项目，你跟踪的项目有倾向性壁垒我不质疑，我跟踪的项目有倾向性壁垒你也不要干预，从而使法律设计的供应商权益救济机制常常失效。在这种情况下，即使招标过程很公开、很透明、很规范，但也难以完全避免串通投标问题的发生。

　　相关监督管理部门的制衡和监督作用没有得到有效发挥。如果相关监督管理部门能够对采购人（业主）所拥有的采购需求、采购标准、采购条件的设定权实施有效监管，比如实行严格的招标文件审查制度，或者实行强制性的招标文件专家论证制度，就可能有效地抑制、减少或者避免许多倾向性壁垒的产生，进而抑制串通投标问题的发生；如果相关监督管理部门能够加强政府采购预算和计划编制工作，加强办公设施、设备和用品配置标准的编制工作，使政府采购能够更多地按照统一的采购标准，有计划、成规模地进行集中采购，相应地就限制乃至取消了采购人（业主）的采购需求、采购标准、采购条件设定权，也能够有效地减少和避免许多串通投标问题的发生。