《政府采购法》规定，集采机构为采购代理机构，也就是说在法律上，集采机构与采购人之间形成了委托代理法律关系，但这种法律关系存在一定的矛盾性，从而在深层次上造成了集采机构的尴尬境地。

　　代理关系：法定、意定起矛盾

　　《政府采购法》第十八条的规定“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购”，说明了两层含义，一是采购人处于委托人的法律地位，二是采购人与集采机构之间是法定代理关系；但第二十条又规定了“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务”，此规定又将“代理”作为“约定”内容，将采购人与集采机构的关系规定为意定代理关系。这种规定导致了二者法律关系的内在矛盾。

　　一方面，从代理关系看具有法定代理的特征。

　　法定代理是意定代理的对称，是指代理人的代理权是根据法律的直接规定而产生的一种代理关系。其与意定代理的区别在于，法定代理人的代理权非基于本人的授权行为，而是直接由法律根据特定社会关系的存在而确定。依照《政府采购法》第十八条规定，在采购纳入集中采购目录内的政府采购项目时，采购人必须委托集采机构代理采购，这是法律的要求，并非双方自愿约定，这种基于法律规定的授权行为，符合法定代理的典型特征。

　　另一方面，从代理权来看具有意定代理的特征。

　　法定代理的代理权限范围是由法律规定的，而且一般都属于普通代理或全权代理，没有代理权限范围的特殊限制。意定代理人的代理权限则取决于委托授权书的规定，可以是全权代理，也可以是特别代理，代理人只能在委托人授权的范围内行事。《政府采购法》第二十条规定了采购人与集中采购代理机构有权约定代理行为，双方权利义务关系是由委托代理协议确定的，这又显现出意定代理的典型特征。

　　如果把这种特殊的委托代理关系理解为“委托行为是法定的，委托内容是意定的”，那么这种矛盾的法律关系将对实践产生一定的消极影响。

　　矛盾带来诸多消极影响

　　一是委托人权利过大。委托人即采购人，虽然依法委托集采机构代理采购，但其有权约定委托事项、主导采购活动，容易使集采机构的代理行为趋于形式化，这违背了构建集中采购制度的本意。

　　二是集采机构定位不清、职责不明。由于这种矛盾的代理关系，造成了集采机构的尴尬境地。政府采购法虽然对集采机构的法律地位、性质以及义务、宗旨等作出了明确规定，但对其工作职责却没有任何规定，集采机构的定位、职责完全取决于委托代理关系和授权范围，在采购活动中处于被动地位。

　　三是政府采购相关当事人责权利不对等。《政府采购法》规定得很明确，集采机构是“采购代理机构”，这一点充分说明集采机构的工作不具主动性，并且在法律责任方面只就代理行为担责。而实践中，集采机构往往成为“众多责任的主体”，例如，在因采购人提供采购需求存在缺陷导致多次废标、采购周期过长的问题上，在因专家评定失误导致重新招标的问题上，在因中标人提供合同标质量存在瑕疵导致合同无法履行等问题上，集采机构都承担了相当多的责任；这些责任的主体实际应为采购人、评审专家以及中标人，并且由于集采机构只能在代理权限范围内办理采购事项，在采购活动中法律并没有赋予其制约或督促上述责任主体作为的任何权力，最终导致上述问题无法从根本上有效解决。

　　从法律和制度入手解决矛盾

　　现阶段要解决好这种特殊委托代理关系的矛盾，建议从以下两方面入手。

　　一是法律层面。结合当前政府采购发展形势，应以“集中”带动“分散”，突出集中采购工作的规模效应，走集约型发展道路，运用规模采购的杠杆作用充分发挥政府采购的功能。因此，首先，应肯定集采机构对集中采购目录以内采购项目的法定代理地位；其次，应对集采机构代理采购事项作出具体规定，促进代理行为法制化；再次，应对采购人、评审专家等采购活动参与主体进行责任约束，以法规形式加以规定。

　　二是制度层面。在现行政府采购法律制度框架下，可从三个方面完善和强化。第一，完善政府采购委托代理协议签订制度；采购人与集采机构可以尝试采取签订长期固定内容的委托代理协议，例如，明确一年一签、明确相对固定的代理事项等，以进一步推进政府采购工作标准化进程。第二，完善集采机构管理体制；进一步明确集采机构不隶属于任何部门，在部分省以下集采机构试点建立相对统一的管理体制，形成上下级业务指导关系，进一步强化政府集中采购职能作用。同时，增强集采机构对质量售后跟踪、市场价格监测等环节的服务能力。第三，强化采购活动源头治理。采购人是政府采购活动的一个重要主体，其行为直接关系到采购活动完成的质量和效果，进一步加强对采购单位政府采购法律法规的培训，进一步加强对采购单位的约束，特别是对采购需求确定、合同签订、项目验收三个重点环节制定相应的管理制度，这对进一步促进政府采购制度改革具有十分重要的现实意义。