完善立法，让政府采购为自主创新护航

　　我国2007年年底启动的加入WTO《政府采购协定》（简称GPA）进程已进入实质性谈判阶段。加入GPA，我国面临的挑战不少，其中构建促进自主创新的政府采购法律体系是急需完成的重大任务之一。

　　我国自主创新产品政府采购制度建设逐步加快

　　2002年颁布的《政府采购法》确立了“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标”的原则，并规定“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。

　　2006年，通过政府采购推动自主创新的工作真正启动。这一年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《纲要》）发布，《纲要》明确提出“实施促进自主创新的政府采购”，同时规定“制定《中华人民共和国政府采购法》实施细则，鼓励和保护自主创新。建立政府采购自主创新产品协调机制。对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品，政府实施首购政策。对企业采购国产高新技术设备提供政策支持。通过政府采购，支持形成技术标准”。随后，国务院制定的《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）>若干配套政策》提出“建立财政性资金采购自主创新产品制度”、“改进政府采购评审方法，给予自主创新产品优先待遇”、“建立激励自主创新的政府首购和订购制度”、“建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度”、“发挥国防采购扶持自主创新的作用”等5项要求。同年，科技部联合财政部、国家发改委出台了《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》，财政部发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》。

　　此后，相关的制度建设步伐明显加快。2007年，财政部发布《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》等4部规范性文件，规定了政府采购自主创新产品的预算管理、合同管理、评审管理以及首购、订购制度。同年12月，修订后的《科学技术促进法》以法律的形式将政府采购确立为“推动全社会科学技术研究开发经费持续稳定增长”的一项措施，并且明确规定对国内自主创新产品和服务实行政府采购、首购及订购。2009年，科技部、国家发改委和财政部联合发布了《国家自主创新产品认定工作的通知》。今年上半年，国务院法制办和财政部分别就《政府采购法实施条例（征求意见稿）》和《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。

　　透视政府采购制度中存在的三大主要问题

　　1．政府采购促进自主创新的功能定位不明

　　现行政府采购基本法《政府采购法》关于政府采购功能定位的规定是其第一条和第九条。第一条主要强调了政府采购的“提高政府采购资金的使用效益”和“促进廉政建设”功能，第九条规定了政府采购帮助实现国家保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等经济和社会发展政策目标的功能。很显然，在《政府采购法》的框架里，前者是主要功能，后者是辅助性功能。而且在辅助性功能中，也没有明确提出“促进自主创新”的政策目标。这是与《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》将政府采购列为促进自主创新的主要手段之一的地位不相称的，也是与世界各国关于政府采购的基本功能定位不一致的。

　　2．政府采购范围过窄

　　目前，国有企业没有纳入政府采购主体范围，工程采购、通过银行借款或向公众发行债券等方式取得的非财政性资金采购基本脱离政府采购制度规范。采购范围的限制影响了我国政府采购的规模效应和采购功能的发挥。纵向来看，我国政府采购规模扩大迅速；横向相比，我国政府采购占GDP的比重远远低于发达国家。

　　3．制度规范层次低、操作性不强、约束力不够、衔接不畅

　　一是规范层次低。现行制度中，除了《政府采购法》和《科学技术进步法》两部法律外，其他主要为无法纳入法律体系的国务院、财政部以及地方政府的规范性文件。在法律和规范性文件之间，似乎没有行政法规、部委规章、地方性法规等可以称之为法律的制度规范。

　　二是操作性不强。《政府采购法》没有规定政府采购自主创新产品的内容，也没有对采购国货作出具体规定，国务院至今也没有制定出政府采购的国货认定标准和程序。新修订的《科学技术进步法》虽然规定了国内自主创新产品、服务的政府采购、首购与订购制度，但没有具体可操作的内容。有关部委制定的《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》、《财政部关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》等也都存在程度不同的操作性不强问题。

　　三是约束力不够。一方面，《政府采购法》、《科学技术进步法》没有规定明确的自主创新产品政府采购义务及其责任。另一方面，主要以规范性文件为载体、且操作性不强的自主创新产品政府采购制度效力有限，不可能设定行政处罚、刑事处罚及民事赔偿等法律责任机制，因此存在比较严重的义务与责任不匹配问题。没有与义务相匹配的法律责任，就无法保证自主创新产品政府采购的有效开展。

　　四是衔接不畅。衔接《政府采购法》与部委规范性文件的行政法规“政府采购法实施条例”至今未能出台，导致相关制度之间存在较为严重的脱节现象。此外，中央和地方的规范性文件之间也存在程度不同的衔接不够问题。一些地方有可能以采购本地自主创新产品为由实现其地方保护的目的。

　　促进自主创新还须尽快完善政府采购立法

　　自主创新产品政府采购制度的建设应当借鉴其他国家立法经验，充分考虑国情和我国即将加入WTO政府采购协定的实际，重点突破，逐步完善。

　　1．尽快出台《政府采购法实施条例》

　　《政府采购法实施条例（征求意见稿）》征求意见已近一年，应当尽快出台。通过该部行政法规，明确界定国货的认定标准和程序，规定违反采购国货义务的法律责任。同时，明确工程采购等的适用法律问题，适度扩大政府采购范围。

　　2．尽快启动《政府采购法》及《招标投标法》的修订程序

　　加入WTO政府采购协定，我国必须尽快启动《政府采购法》和《招标投标法》的修订程序。我国现行的《政府采购法》关于政府采购的功能定位、范围、程序、纠纷解决等方面的规定不仅本身不合理，而且有些不符合WTO政府采购协定的基本要求，急需修改。同时，《政府采购法》与《招标投标法》之间存在矛盾冲突，亟待解决。

　　3．提升规范层次，构建自主创新产品政府采购法律体系

　　我国自主创新产品政府采购法律体系应以《政府采购法》为龙头，以一定数量的行政法规、部门规章等为基础构建。因此，需要在及时总结经验的基础上，不断提升规范性文件的层次，最终形成功能定位明确、范围合理划定、程序公开公正、纠纷解决便民高效，权责一致、易于操作的政府采购自主创新产品法律体系。当然，从长远来看，我国有必要制定《购买中国货法》，明确规定政府必须承担购买中国制造产品的义务，及其违反该义务的责任，实现政府采购推进自主创新的目标。

　　（作者单位：国家行政学院法学部）