全国政协委员蒋洪：修改《预算法》提出六大建议

全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任 蒋洪 摄影/政府采购信息报记者 刘燕

　　《预算法》修订的讨论持续已久，该法律涉及公共资金使用的基本规则，与全体公民的切实利益密切相关，值得公众予以充分的关注。

　　1、应该强调人大的监督权

　　【现状】

　　现行《预算法》以下述文字阐述了预算立法的宗旨：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

　　问题：

　　我国宪法规定一切权利属于人民，人民通过人民代表大会管理国家事务，政府是各级人大的执行机构。笼统地用“国家”一词来代替人民代表大会，不能明确反映人民当家做主的精神，而且很容易有意无意地以政府对社会公众的管理，来取代人民及其代表机构对政府的管理，从而使得人民及其代表机构与政府之间发生角色的转换。

　　这正是现行《预算法》存在的根本问题，宪法赋予人民以及人民代表大会的权力在现行《预算法》的有关条款中很大程度上被弱化或空泛化，而在实际的预算过程中，行政部门所拥有的权力在某种程度上与宪法精神不相一致。

　　建议：

　　将现行《预算法》的相关条款修改为：为了保证预算过程中人民当家做主，并通过各级人民代表大会行使预算的审批权和监督权，明确各级政府的职责，规范预算行为，使公共资金的使用最大限度地符合人民的根本利益，根据宪法，制定本法。

　　2、预算公开的条款要细化

　　【现状】

　　现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定。近些年来要求预算公开，提高财政透明度的呼声日益高涨，社会各界已经对预算公开在原则上形成了共识，但如何使这一原则落实在相关法律条款中仍存在各种看法。

　　问题：

　　如果《预算法》在预算公开方面仅仅阐述一般原则，而不具体地划出合法与非法的界限，它在预算公开上就不具有真正的法律效力。

　　在法律条文中，预算究竟是“应该”公开还是“必须”公开，怎样才被认定公开是“及时”的，需要披露哪些信息才被认定为“公开”，谁是预算信息公开的责任人以及预算信息以怎样的方式公开等等，都必须在《预算法》中予以确定。

　　这些问题不能由政府部门自行制定标准，因为立法是人大的职责。

　　建议：

　　在《预算法》的有关条款中规定如下内容：

　　1）预算必须公开。

　　2）预算公开以保证公民和各级人民代表大会在预算全过程中行权履职的信息需要为原则。

　　3）公开的预算信息应覆盖所有公共收支和公共资产。

　　4）预算公开的及时性以本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准之日起10个工作日为限。

　　5）除国家秘密之外，预算收支的各种分类的各级次信息，包括类、款、项、目都必须公开。

　　6）各政府财政部门有责任搜集、整理和汇总信息，并通过网站集中公开本级政府预算以及所属的部门预算和单位预算。

　　3、将政府全部收支纳入预算

　　【现状】

　　现行《预算法》所说的预算是不完整的。

　　除了各种政府性基金的收支、社会保障基金收支以及国有资本收支之外，还有相当一部资金被作为预算外资金，不列入预算，从而使得接受人大审批和监督的只是公共资金收支的一部分，有大量收支脱离了人大审批和监督。

　　问题：

　　预算的完整性需要法律的保障。

　　在《预算法》中究竟如何规定预算收支的范围才能使得政府的全部收入都纳入预算呢？目前可能存在的问题有：

　　1）事业性收费是否要纳入预算。很多事业单位的运行部分靠财政拨款，还有一部分依赖于事业收费。

　　从性质上来说，这类收入也是公共收入,从数量上来说，是事业单位的重要收入来源。不纳入预算就会成为预算外收支，不能完整地体现政府的收入，也无法对这部分资金的使用加以监督。

　　2）国有资本收益在多大程度上纳入预算。

　　有一种主张认为，国有资本收益中上缴预算的部分应纳入预算，不上缴的部分就不必纳入。这样也会产生同样的问题，使得一部分国有资本收益不在预算的监督范围内，从而增加资金使用不规范的可能性。

　　从现实情况来看，不上缴的国有资本收益约占国有资本收益的95%，这就意味着绝大部分国有资产收益会脱离预算的监督。

　　建议：

　　《预算法》的相关条款必须明确规定，政府的全部收入包括税收收入、行政性收费收入、事业性收费收入、政府性基金收入、社会保障基金收入、国有资本收益、其他一切政府收入，不论上缴与否，不论归列入什么账户，不论由什么部门、单位、机构来管理，都必须纳入预算。

　　使用这些收入而形成的支出都是政府支出，也必须全部纳入预算。