以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（上）

　　编者按　政府采购制度建设无疑取得了巨大成绩。但政府采购要深入发展，却被各种不时飞来的“黑锅”、不时曝光的“天价采购”以及日益上升的质疑投诉率所困扰。这些令人困惑的现象，与政府采购制度设计有无关联？政府采购应该如何摆脱这些困局，谋求更大发展？政府采购法律专家王军律师从政府采购职能的角度提出了自己的思考。本报今刊发此文，供业内人士参考，并欢迎读者参与讨论，提出自己的看法。读者可以来电话（010-88587148转210）或者发电邮：liqunsun#yahoo.cn（*发送邮件时请把#改成@），标题请注明“政府采购职能探讨”参与讨论。

政府采购法律专家 王军

　　“小马大车”之惑

　　随着市场经济改革的不断深化，我国政府采购制度在过去十几年当中，经历了从无到有的创立阶段，实现了从零星到规模化的迅速发展。2011年是“十二五”开局之年，“调整经济结构、转变增长方式”成为我国新时期经济建设重大命题。伴随经济增长由粗放型向集约型、由外延增长向内涵增长的转变，政府采购事业也将迎来又一重大的发展机遇。政府采购事业方兴未艾。

　　但是，在取得长足发展的同时，应该看到政府采购内在制度建设仍面临许多富有挑战性的课题。这些深层次的课题有很多外在的表现，突出的有如下几方面：其一，政府采购持续“背黑锅”，如着名的“现代沃尔公司诉财政部行政不作为案”，财政部就大有背黑锅的可能 ；还有江苏、合肥、江西等地，都发生过工程招投标指定采购进口品牌，结果舆论却指责政府采购不买国货。其二，政府采购价格高、“天价采购”的指责不绝于耳，类似事件频频被网民“围观”、被媒体“曝光”。其三，质疑投诉呈高发态势，各级各地都开始把“风险防控”作为重要工作来抓，投入大量人力物力。其四，个别地方出现“集中采购市场化、私有化”的倾向，使政府采购面临发展方向上的困惑。

　　对这些问题，中央财大财政学院院长马海涛教授，用“小马拉大车”形象地指出了问题的所在（详细内容参见《政府采购信息报》2011年2月18日二版），即政府采购目前的职能太“小”，而社会期待政府采购做的事情太多，结果“小马”拉不动“大车”，就成了被指责的对象。

　　笔者以为，“小马拉大车”固然是问题之所在，但政府采购之所以成为 “小马”，根本的问题是对政府采购职能认识不到位，机构职能配置不当，没有发挥出政府采购应有的职能。而要激活政府采购的潜能，使其与“大车”相配，就应重新认识政府采购的应有职能，并对相关机构的职能进行重新配置。对此，在2011年4月13日《政府采购信息报》第二版发表的《王军：政府采购权力需要合理配置》一文中，笔者已有初步的论述。本文将深入讨论政府采购职能和机构权力配置的问题。

　　多重困局待破解

　　面对蓬勃发展的政府采购需求，政府采购事业却面临多重制度困局。这些困局不但制约着政府采购职能的充分发挥，而且严重威胁政府采购事业的健康发展。制度建设方面的不足，不但使政府采购从整体上呈现出代理机构林立的景象，而且很容易引发“利益勾连”、“天价采购”等监管失灵的难堪。因此有必要重视所出现的问题，并找出相应的解决方案。概括起来，政府采购所面临的制度困局主要有：

　　1. “代理制”分割、扭曲了政府采购的职能。《政府采购法》中“采购人”和“代理机构”的规定，将整个政府采购割裂为两个环节，并借用“委托-代理”的民事制度来界定采购人和代理机构的关系。并将代理机构的职责描述为“在（采购人）委托的范围内办理政府采购事宜”。这样一来，政府采购不但被分割成“委托”和“代理”两个环节，实施采购的机构在职能上也就界定为纯粹的“代理”职能。这与《政府采购法》赋予政府采购的其他广泛职能难以协调（下文将详细讨论）。

　　2. 采购评审的“外包化”出让了政府采购的最终“决定权”。现行的社会专家评审制度，实际上是把政府采购事项的最终“决定权”出让给社会、个人。采购执行机构的职能被稀释为政府采购流程的“组织者”。上述两项机制使政府采购的执行流程被“外包”给“代理机构”和社会、个人。这两者是政府采购难以公正公平开展、导致质疑投诉事件频繁发生的首要原因。

　　3. 集采机构的“事业单位制”弱化了集采职能，导致集采机构本身职能定位、管理和业务开展上的混乱。集采机构无疑是承担政府采购职能的核心机构，但“事业单位制”在制度本身上的含混不清，更加导致集采机构设置上的混乱局面。目前，各地对集采机构的设置和隶属关系上就有十多种模式，严重影响集采职能的发挥。

　　4. 代理机构设置的混乱，导致政府采购“碎片化”。代理机构设置上，不但设立大量私营“社会代理机构”，而且各级政府（包括区县级政府）也纷纷设置隶属关系各不相同的集采机构，致使采购机构间各自为政，政府采购不断被“碎片化”，难以形成资源共享的、有力的执行机构。

　　5. “市场化导向”彻底消解了政府采购职能。近年来出现的“市场化导向”，不但鼓励私营采购机构的大量发展，鼓励各采购机构之间的市场化竞争，而且有撤销事业制集采机构、完全实行私营代理的倾向。其结果是各采购机构之间惟采购人马首是瞻，在竞争中沦为各种“利益勾连”的媒介，严重损害政府采购本应承担的职能。

　　6. “分散化”的代理机构造成了千军万马争抢“唐僧肉”的局面，导致监管难以有效实施。在众多私营代理机构和各级集采机构相互竞争承揽业务的局面下，政府采购成了“唐僧肉”，使政府采购本应遵循的“公开、公平、公正”原则，在各路神仙争抢的“神通”下，难以得到体现。面对各种各样的代理机构，监管也难以发挥效力。这是导致质疑投诉事件不断攀升的又一重要因素。

　　面对以上困局，笔者认为只有建立全国整体性政府采购“执行机构”来统一执行、实施政府采购业务，才能结束上述乱局、充分激活政府采购应有的多重职能。所谓全国整体性政府采购“执行机构”，是与现行的“代理机构”相区别、行使政府采购执行与实施业务的行政机构。该执行机构应在全国范围内形成统一的隶属和业务管理关系。在具体论述全国整体性政府采购“执行机构”的具体设置方案之前，有必要全面澄清政府采购的职能。