以集采回归行政为关键着力点，充分激活政府采购职能（下）

　　提要　政府采购“操作”与政府采购监管同属行政职能，行政职能不宜市场化，政府集中采购机构应回归行政。因此建议设立全国性的政府采购执行机构，这样既可以保证政府采购各项职能的落实，又有利于改变财政管理“重收入轻支出、重分配轻管理”的现状，深化公共财政体制改革。新设立的全国性政府采购执行机构（文中称为“政府集中采购总局”）与财政监管部门的关系，可以参照国家税务系统与财政部门的关系。欢迎读者参与讨论，来稿邮箱：liqunsun#yahoo.cn（*发送邮件时请把#改成@）

　　集采回归行政是实践上破局的关键

　　笔者在上篇提出了建立全国整体性的政府采购执行机构的建议，并论述了政府采购职能的行政属性和多重特点。那么，在实践上如何有效地建立全国整体性的政府采购执行机构呢？笔者认为，使现有集中采购机构从“事业单位”的定位，回归行政机构的序列是取得实践突破的关键。具体做法可以是以现有集中采购机构的人力及技术资源为基础，设立“政府集中采购总（分）局”，以“集采总局”统一筹划管理全国的政府采购执行业务，以省级“分局”统筹、管理省级区域内的政府采购执行业务。

　　“集采总局”与监管部门的关系，可以国家税务总局与财政部门的关系为参照。其背后的深刻原因在于：

　　集采是政采职能的重中之重

　　从“提高财政资金效益”这个首要职能来看，只有以集中采购为主导，才能充分实现这一职能。政府各个部门及其所属单位不同时段的采购额总是零散分布的，就每一笔来说一般都不是很大。但是汇总一起，却是一个很大规模，但从经济原理讲，就可以形成规模化效应。同时，集中采购也可以减少采购成本，使零星、重复的采购流程可以简化到一次性的流程当中。而且，集中的采购需求，可以使供应商提供更好的服务。通过金额较大的集中采购规模优势，来赢得供应商提供较大优惠幅度和良好服务，是显而易见的事实。

　　另外，“保护环境”、“扶持不发达地区和少数民族地区”、“促进中小企业发展”、“调整产业结构”等等经济社会政策职能，都离不开集中采购对市场所形成的影响力。通过巨大的政府采购规模优势，可以引导供应商在实施节能、环保、自主创新等方面加大投入。而分散化的采购，则很难实现这些目标。

　　其次，集中采购，可以集中相关领域的专业采购人才，有助于形成规范的、详尽的采购流程和技术规范，对于提升政府采购的专业能力有很大的帮助。所以，集中采购是政府采购的主导方向。只有本身很个性化的采购需求，才适宜于分散的采购。但是，个性化需求主要反映在感官上的需求，政府采购与私人和商业采购对此有不同的需求。政府采购应当更偏重于功能性需求而非感官性需求。

　　市场化非集采操作发展方向

　　由于政府采购法对集采机构设置上的模糊性，有些地方出现了撤销集采机构，大力发展私营代理机构的现象，并冠之以“市场化”和“竞争化”的名头，希望以代理机构的市场化竞争来发展政府采购事业。

　　“市场化”和“竞争化”在从计划经济到市场经济的转型中，无疑具有合理性和正当性。但是，“市场化”和“竞争化”的适用范围在于“商业活动”，是以此为前提的。所以，对供应商而言，市场化竞争是天经地义。但是对于政府采购而言，政府采购的职能，本质上是行政职能，执行这种职能的机构本质上应该是行政机构。众所周知，行政职能是按照职权进行的，对职权的行使必须合法，是不适用“市场化”和“竞争化”原则的。凡是在公共职能上实行市场化的竞争，其结果都将扭曲公共职能。

　　实行政府采购执行机构之间的市场化竞争，表面上可以通过竞争增加　“采购人”的满意度，但这实际上只是对采购人部门利益的纵容，迫使采购执行机构以各种“操作手法”满足采购人的各种要求，往往会背离公开、公平和公正的三公原则，一方面成为权力寻租的温床，另一方面滋生大量的供应商质疑、投诉活动。更严重的是，这种市场化竞争方向，使政府采购处于“碎片化”的分割状态，无法发挥政府采购应有的多重公共职能。这是极其有害的方向。

　　“事业单位”制约了政采职能

　　“事业单位”制度，产生于计划经济时代“全能型”政府的理念。“事业单位”是以含混不清的“公益性”为标准而由政府设立的承担笼统的“社会服务”职能的机构。简单来说，事业单位制度是将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的制度。随着政府职能的转变，政府、社会组织、企业分别按照不同的原则来运行。这就使原来将行政职能、社会服务职能和企业职能混为一体的事业单位制度，难于和现在的运作机制相协调，引发了越来越多的混乱。

　　目前集采机构职能上的困惑、各地集采机构极为不同的隶属关系和管理方法，就是事业单位制度本身的缺陷造成的。我国事业单位制度即将面临实质改革，而改革的方向，就是把笼统的事业单位，按照其实际职能上的不同，重新划分为行政职能、社会服务职能和企业职能，使各种职能回归原位，按照不同的原则重新构建。这是集采回归行政难得的外部契机。

　　集采机构实质上是行政机构

　　政府采购法将集采机构定位为“事业单位”，显然是政府采购制度建立初期对事业单位制度这种缺陷认识不足的结果。集中采购是政府采购的重中之重，分散采购是集中采购的有益补充。但无论集中还是分散，都不影响采购机构本身职能的性质。所以，本文在讨论采购职能时，并不区分集采机构和社会代理机构。

　　但是，从突破多重困局的实践方法来看，集采机构首先回归行政序列，是突破困局的最方便举措。因为集采机构的“非营利事业法人”属性，其实质是以事业单位面目出现的行政机构，承担的是行政职能。从设立主体上看，集采机构是政府自身设立的，是政府职能的延伸。从设立资源上看，设立集采机构所需的资源是财政资源。从其存续来看，非营利的机构只能依赖财政而存续。事业单位出现的“盈利”等恶劣行为，正是事业制本身的缺陷，正面临被改革的命运。

　　所以，作为政府采购重中之重的集采机构，本来就承担着“非营利”的公共职能，是集采首先从事业单位的不当定位突围的突破口。即将来临的事业单位改革，也为此带来难得的契机。

　　整体机构符合公共财政规律

　　设立整体性政府采购执行机构符合公共财政管理的客观规律。

　　首先，整体性的政府采购执行机构是与整体性的税收行政机构相呼应的。政府采购使用的是纳税人的税金形成的财政性资金。现代国家，其来源是“取之于民”，其去向是“用之于民”。就我国而言，“取之于民”方面，在财政部门提出的财政收入预算经人大批准后，就由执行财政收入预算的机构－－国家税务机关来进行税收工作的“操作”，在预算收入这一领域，财政部门和税务机关都是履行行政职能，但分别负担的是监管和实施的不同职能。

　　历史上虽然有过“包税制”这样的税收市场化、私有化运行机制，但现代国家通行的是将税收作为政府职能，拒绝了私有化路径。元朝蒙古统治者曾经盛行把税收“委托”给“色目人”（以回回为主的西域民族）商人承包，以降低征税成本并坐享其成。结果这些色目商人以各种方式层层盘剥、处处渔利，导致实际税负远高于朝廷的额定税负。元朝的最终败亡与此有很大的关系，为后世政治家所引以为戒。

　　政府采购演化为现代政府的一项单独职能，在现代财政“支”的环节所起到的作用，与税收在财政资金“收”的环节上的作用是一致的。在政府采购制度建立初期，借用市场的技术、人才等资源是无可厚非的。但是，随着政府采购事业的发展，有必要重视这项职能，尽早建立起具有专业能力的行政机构来承担这项职能。只有这样才能确保公共财政资金公开、公平、公正地用之于民，才能避免重蹈元朝“包税制”的覆辙。

　　其次，设立整体性的政府采购执行机构，符合我国财政管理从资金分配环节向资金使用环节延伸、由价值领域向实物领域延伸的趋势；也有利于改变目前财政管理中存在的“重收入、轻支出，重分配、轻管理”的现状，有利于提高财政资金使用效益、推动反腐倡廉工作。

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