政府采购职能研究

　　编者按 政府采购的职能定位事关政府采购制度改革的走向，目前政府采购机构的职能定位中，存在的最大问题是对集中采购机构的职能定位不准。为促进对相关问题的探讨，本报近期刊发了《激活政采职能 破解“小马大车”困局》和《集采回归行政 构建整体执行机构》两篇文章（分别见本报2011年5月9日、11日四版）。文章刊发后，引起了业内的强烈关注，山东省省级机关政府采购中心主任王沛撰文投寄本报，呼吁对集采机构要准确定位、强化职能，以充分发挥集中采购机构的主力军作用。今刊发其文章，并欢迎读者继续深入讨论相关问题。

　　政府采购制度的改革将带来政府管理观念的改变、政府运作习惯的改变、政府机构设置的改变、权力和利益分配格局的改变，在这场变革中受冲击最大的是过去分散无序的采购行为以及力图支撑其继续存在的部门利益或个人利益。集中采购机构正是打破这种传统采购方式的前锋，自然也就成了既得利益者的“众矢之的”。如果不赋予其应有的行政管理职能，将其职责仅仅限定在“委托代理”范围之内，就难以形成有效的权力制衡，必将导致某些“公权力”的滥用现象，使人民大众期盼的“阳光工程”蒙上阴影。

　　山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　我国政府采购制度改革经过十几年的探索和实践，取得了良好的社会效益和经济效益，但对集中采购机构的定位和作用却一直存在着不同的认识，在某种程度上影响了政府采购制度改革向纵深推进。

　　政府采购制度的一个重要特征就是将过去分散无序的采购行为变为集中统一的规模采购，而集中采购机构正是集中统一采购的具体执行者，其作用能否得到有效发挥，对政府采购制度改革的成败将会产生重大影响。笔者在此围绕集中采购机构的定位及职能建设谈一点粗浅的看法，与业内同仁共同商榷。

　　集采机构应履行行政职能

　　《政府采购法》把政府设立的集采机构定位为非营利事业单位，根据采购人的委托办理采购事宜，集采机构与经省级以上人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（以下称社会中介机构）统称为采购代理机构。《政府采购法》的模糊定位，淡化了集采机构的行政属性，因为集采机构实际履行的是政府行政职能。

　　集采机构是政府强化调控职能的产物

　　政府采购制度最早出现于18世纪末的西方自由资本主义国家，在自由资本主义时期，市场是资源配置的绝对支配力量和方式，在亚当·斯密“看不见的手”原理的指引下，政府基本上不参与和干预国民经济活动，政府采购的作用主要是加强财政支出管理，而且采购规模不大，对经济和社会发展的影响也不大。20世纪30年代的经济危机爆发以后，自由市场经济国家开始意识到市场不是万能的，“凯恩斯理论”得到承认和应用，各国开始采取国家干预经济的政策，并将财政政策作为主要手段，即通过扩大采购支出，优化支出结构，调节宏观经济。

　　西方国家纷纷开始在政府中设立专司采购的部门或机构，有的国家也试图走采购职能市场化的路子，但后来无法进行下去。到20世纪70年代，在西方主要的发达国家，采购职能逐步成为独立的政府职能，韩国、日本、香港等亚洲国家和地区也都建立了政府的采购机构，而且地位不断强化，韩国为副部级的采购厅，香港地区2003年7月将前政府物料供应处、政府车辆管理处和政府印务局合并成立了隶属于香港财政事务及库务局的政府物流服务署。当前我国仍处于由计划经济向市场经济的转轨阶段，发达市场经济国家和地区的经验值得我们认真地进行研究和借鉴。

　　政采公共性决定集采行政性

　　政府采购的特点与民事采购有着本质的区别：一是资金来源的公共性。政府采购的资金来源为财政性资金，包括财政预算资金和纳入财政管理的其他资金，这些资金的最终来源是纳税人上缴的税收和政府公共服务收费。二是采购主体的特定性。政府采购的主体为依靠国家财政资金运转的政府机关和实行预算管理的政党组织、社会团体和事业单位。三是采购目标的非商业性。它不是以盈利为目标，也不是为卖而买，而是通过买为采购主体提供消费品或向社会提供公共服务。四是采购对象的广泛性。政府采购的对象既包括机关办公用品和设备，也包括高楼大厦、能源交通等基础设施建设，还包括技术、专利等服务；既包括民用产品，也包括军用产品。它涵盖了货物、工程和服务三大类，可以说是包罗万象。五是采购活动的政策性。在采购时不能体现采购人员个人的偏好，必须遵循国家法规政策的要求，包括最大限度地节约支出、购买本国产品、扶持中小企业、支持节能环保和自主创新等等。六是采购过程的规范性。要按照国家有关政府采购的法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用法定的采购方式和采购程序，使每次采购活动都按照规范要求去运作，不是简单地一手交钱、一手交货。政府采购的这些特点说明其与一般的市场购买行为具有本质上的区别，这些特点决定了集采机构的行政属性。如果将采购执行机构市场化、必然会造成政府采购本来面目的扭曲。另外，实行政府采购，其实质是将财政资金的管理由货币形态转化为实物形态，仍属财政资金的分配环节，是财政职能的有机组成部分，集采机构履行的是预算安排的具体执行职能，是不折不扣的行政职能。

　　集采机构履行行政职能是现实需要

　　“公开、公平、公正”是世界各国政府采购普遍遵循的原则，这一原则得以实现的前提是必须使“公权力”得到正确的行使。法国伟大的启蒙思想家、法学家孟德斯鸠曾经讲过，“不受制约的权力必然导致腐败。”不受制约的权力运用同样是政府采购领域最大的风险隐患。

　　广西政府采购中心主任梁戈敏曾经对政府采购各参与人权力分布情况进行了社会调查，其中在政府采购执行主体市场化的条件下，采购人权重占35.17%，评审专家权重占24.72%，监管部门权重占38.52%，代理机构权重仅占1.59%。从中可以看出，代理机构在整个权力链条中处于无足轻重的地位，根本难以发挥有效的制衡作用。

　　政府采购制度改革在我国是一项崭新的事业，是上层建筑领域里的一场变革，2010年4月在英国诺丁汉大学召开的政府采购国际研讨会，题目就是“政府采购：全球第四次革命”。政府采购制度的改革将带来政府管理思想意识的改变、政府运作习惯的改变、政府机构设置的改变、政府权力和利益分配格局的改变，在这场变革中受冲击最大的是过去分散无序的采购行为以及支撑其继续存在的部门利益或个人利益。而集采机构正是打破这种传统采购方式的践行者，自然也就成了传统势力的“众矢之的”。如果不赋予其应有的行政管理职能，将其职责仅仅限定在“委托代理”范围之内，难以形成有效的权力制衡，必将会形成某些“公权力”的滥用，使人民大众期盼的“阳光工程”蒙上阴影。