■ 政府采购职能研究

　　编者按 随着政府采购制度改革的深入推进，政府采购的职能问题日益引起业内的思考。本报在2011年5月9日、11日和6月3日的四版先后刊登了三篇文章，就政府采购尤其是集中采购机构的职能问题进行了连续探讨。作为跨越我国公共财政制度建设和行政管理体制改革等重要改革领域的政府采购，应如何在快速变革的时代准确定位并调整其整体职能，也是一个迫切需要解答的问题。财政部党组成员、部长助理王保安在“全国GPA谈判应对工作暨政府采购工作会议”讲话中，多次提到政府采购职能，并强调要“加强政府采购政策与其他财税政策的协同配合，推动政策功能逐步涵盖到经济、社会、政治、文化等领域，不断增强政府采购促进经济社会发展的宏观调控职能”。要做好宏观调控，要求广大从业者首先必须有宏观地看待问题的眼光。为此，本报特刊登安徽省财政厅政府采购处副处长孙友三的一篇颇具宏观视野的文章，并欢迎读者继续就相关问题进行讨论。

安徽省财政厅政府采购处副处长　孙友三

　　政府采购已步入发展的关键期，无论是国内普遍诟病的“天价采购”负面新闻，还是各级政府为实现节支防腐、支持节能环保等政策目标所做的制度安排，抑或我国加入WTO《政府采购协议》步伐加快的外部环境，都表明政府采购的影响正越来越大。

　　而伴随国家财政经济实力提升和政府公共支出的不断增加,各级政府采购规模和范围也不断扩大。在多重因素交织影响的背景下，政府采购制度改革要深入发展，必须构建新格局，实现新定位，立足发挥宏观调控职能，进一步体现公共财政政策目标要求。

　政府采购应扩容为公共采购

　　《政府采购法》第二条规定：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。但这种定义是相对狭义的理解，所谓采购是指以合同方式有偿取得货物、服务和工程的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等，而狭义的政府采购只是公共采购的一部分，因为政府部门是以行政权力而非利益交换为依托来满足社会公共需要的一个子系统，而社会是由多个公共服务系统组成的统一体，其他社会公共服务部门是保障政府运行不可或缺的重要组成部分，如医疗、公共交通、能源、运输等。这部分主体的存在，作为政府履行公共管理职责的补充，其采购行为客观上延伸了政府采购的概念，因此，从广义理解，政府采购应该称为公共采购。

　　从制度设计的角度来理解，政府采购制度作为政府调控经济、促进经济社会发展的一项重要政策工具，是深化财政改革、强化财政支出管理的重要制度，也是从源头上预防和治理腐败、加强党风廉政建设的有效途径。同时，政府采购活动连接着政府行为和企业行为，因此在政府采购制度规范上除涉及《政府采购法》、《招标投标法》等公法之外，还受到《合同法》等私法的规制。

　　从财政支出的角度来理解，政府采购是财政预算执行的重要组成部分，是财政资金从货币形态转化为实物的重要过程。具体可定义为政府及组成部门为履行社会公共管理、维护国家公共利益等职责而进行的购买活动，包括购买货物、服务及工程等公共支出内容。与此同时，政府采购也是企业支持政府行政活动、满足政府管理需求、获取合法利润的重要渠道。

　　政府采购是监督管理部门、采购单位、供应商、集中采购机构或社会代理机构、政府采购评审专家等多种社会角色共同参与、有机衔接的系统活动。首先，政府采购活动既要体现节约资金、促进防腐的基本目标诉求，又要满足促进经济社会发展、支持节能环保、促进中小企业发展等政策目标需要；其次，政府采购活动在按照公共财政管理的基本原则组织实施的同时，要按照“公开、公平、公正和诚实信用”原则，进行阳光高效采购，通过合法竞争让企业获取市场机会；再次，作为负责具体实施政府采购活动的执行机构，其接受委托组织开展的政府采购活动也要遵循专业性、公正性和效率性原则要求，参与政府采购项目评审的专家也要按照相关资质规定和评审要求，客观、公正、中立地评审，撮合政府采购活动中买方和卖方各自的需求，促成交易，实现政府采购各当事人个性化目标需求。

　　从国内外对政府采购的不同定义来看，我国政府采购制度改革与发展已随着全球经济一体化进程加快变得更加紧迫；国内对政府采购的内涵和外延急需按照公共管理要求和国际惯例进行扩展，并与国际通行的《政府采购协议》规定保持一致。政府为实现公共管理目标、带有正向外部效应的采购行为都应纳入政府采购管理范畴，而政府采购资金性质也应由《政府采购法》规定的财政资金扩展为国有资金，政府采购行为不仅涉及行政机关、事业单位等单位，还应涉及公共企业和公共事业单位。

　　“人事”困扰：“三不”现象影响改革

　　在取得令人瞩目的成绩的同时，政府采购领域也存在不容忽视的问题，“天价采购”、质疑投诉增多、多头监管效率缺失等等问题不一而足。仅从政府采购操作实践中“人的因素”看，就存在比较突出的“三不”现象：一是采购人不配合、不理解。由于依法采购意识淡漠，导致政府采购政策难以得到有效落实，出现天价采购、无预算无计划采购、采购效率低下、逃脱采购监管等现象；二是供应商不守法、不诚信。由于政府采购信用体系的缺失、政府采购活动绩效评价的缺位、政府采购监督检查工作的不力，导致政府采购合同履约率低、政府采购违规违法成本低等情况，少数供应商的失信行为致使采购人的利益和国家财产蒙受损失；三是评审专家不履职、不公正。

　　鉴于专家评审在政府采购活动中的重要性，其严谨、公正和规范一旦缺失，极易形成盲目顺从采购人意愿，或与不法供应商相勾结的情况，评标不公正会严重影响政府采购的形象和质量。