■ 集采机构如何做好工程采购⑥资格审查
　　
　　资格审查是建设工程招标，特别是建设工程施工招标经常使用的对投标人是否符合投标条件进行评审的制度，通过审查可以合理限制一部分不符合条件的供应商进入后续的招投标程序。我国建筑业门槛不高，建筑资质要求不严，行业内“僧多粥少”现象突出，在这样的市场环境下资格审查制度具有积极的意义。此外，通过资格审查还可以减少工程项目的评标工作量，提高评标效率，从而提高政府采购效率。
　　
　　政府采购工程项目不宜采用资格预审
　　
　　资格预审，是指在获取招标文件前，对获取资格预审文件并提交资格预审申请的投标申请人进行的资格审查。资格预审是工程施工招标项目中一个比较特别的做法，但在招标实践中，这一做法越来越多地受到各方的质疑，并逐渐被废弃不用。资格预审弊大于利，在政府采购工程项目中不宜采用资格预审，至少要严格限制资格预审的使用。
　　
　　资格预审弊端重重
　　
　　1．没有法律法规具体规范，操作混乱，法律责任空白。
　　
　　目前能引用的有关资格预审的法律有：《招标投标法》第十八条“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查；国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”《政府采购法》第二十三条“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。”此外，目前未发现有全国性法规层面的关于资格预审的规定。
　　
　　关于资格预审的稍微具体一些的规定都散落在一些部门规章或者地方规章和规范性文件中，部门规章如：《工程建设项目施工招标投标办法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》、《公路工程施工招标资格预审办法》。地方规章如：《北京市工程建设项目施工招标资格预审办法 》、《青岛市建设工程投标人资格预审办法（试行）》等等。部门规章和地方规章在法律体系中位阶较低，法律效力也较低，具体操作方式方法等各地更是自行一套。
　　
　　更重要的是，由于在法律法规层面上没有对资格预审做出规范，特别是对于资格预审当中违反招标基本制度、基本原则的行为没有规定应当承担的法律责任，在部门和地方规章中自然也没有规定资格预审中具体的法律责任，因此导致现实当中难以对资格预审中的违法行为追究法律责任。结果资格预审就像脱缰的野马，在招标市场上任意“驰骋”。
　　
　　2．资格预审把“公开招标”变成了“邀请招标”，实际上改变了招标的方式。
　　
　　通过资格预审的方式，在潜在投标人报名参加投标之前就把潜在投标人的数量限定在一定范围内，不在范围内的潜在投标人无法再参加项目的投标。把本来公开邀请不特定潜在投标人参加投标的“公开招标”变成了只邀请通过资格预审的特定潜在投标人参加投标的“邀请招标”，实际上完全改变了招标方式。
　　
　　3．招标实践证明资格预审已经沦为“围标、串标”等违法行为的“合法”工具。典型表现则是招标人和投标人串通，利用资格预审活动来排斥竞争实力较强对手，或通过围标、串标以实现“先定后招”，谋取不法利益，或把通过资格预审的潜在投标人名单泄露给“围标、串标”操作者，使其容易联系其他潜在投标人共同操作“围标、串标”。
　　
　　4．资格预审浪费时间和资源
　　
　　有人认为资格预审有如下好处：
　　
　　(1)可以降低招投标的社会成本。资格预审可以淘汰一批不合格的投标人，若过多的投标人参与投标，其累计的投标投入可能较大，而最后中标者只有一个，则未中标人的投标成本不可避免地会转嫁到其将来投标并中标的工程中，以致最终会增大社会成本和其他投资人的负担。(2)可以提高招标效率。对招标人而言，通过资格预审可淘汰不合格或资质不符的潜在投标人，减少评标工作时间和相关费用。若不进行资格预审，而直接对投标人的投标文件进行评审，则必然需消耗大量人力、财力等资源。(3)可以降低招标风险。资格预审可以在一定程度上排除将项目授予不具有承包能力的投标人的风险。(4)能保证竞争秩序。现实中一些投标人恶性竞争，进行暗箱操作，使得真正有能力的投标人难以中标，严重破坏建筑市场正常的竞争秩序。而进行资格预审，则可以让能力欠缺的投标人知难而退，在一定程度上减少了恶性竞争。
　　
　　笔者认为，上述资格预审的所谓优点都不存在，原因是：
　　
　　（1）规范的资格预审程序就是一次公开招标，潜在投标人在资格预审中需要提交的资料和文件也非常多，除了不需要计算报价外，其他与施工招标并无更多的区别。潜在投标人在资格预审当中的人力财力投入也是相当大的，再加上通过资格预审的潜在投标人还要再参加一次投标，再投入一次人力财力，采用资格预审的招标项目，社会成本不但没有降低反而可能是增加了。（2）资格预审浪费时间，浪费资源，降低了招标效率。从部门和地方关于资格预审的规定上看，资格预审越来越是一次招标，特别是资格预审评审标准采用“通过”制（即凡是符合资格预审条件的申请人都是合格的潜在投标人，不得限制通过资格预审的潜在投标人数量），根本就达不到减少潜在投标人的目的。由于资格预审条件是公开明了的，资格预审申请人对于自己是否可以通过资格预审也是清楚的，除了不良企业外，应该说绝大多数申请参加资格预审的都是符合条件的。所以严格规范的资格预审与公开招标基本无异，这就是说资格预审把一般招标项目弄成了两次招标，自然就花费了两次招标的时间和资源，降低了招标效率。（3）资格预审限定了竞争，违反了招标的三公原则。由于种种原因，招标人的资格预审条件中往往有意或无意带有倾向性或排拆潜在投标人的内容，限制了市场竞争，使通过招标选择优秀施工单位的初衷无法实现。如有项目等级为三级的工程，除要求项目经理为一级资质外，近两年内负责的工程须获得过鲁班奖。由于获得鲁班奖工程的数量相当有限，使得符合资格预审条件的投标人具有相当的确定性，资格预审条件也由于存在倾向性或排拆性而遭到其他投标人的质疑甚至投诉。同时，由于投标人优秀项目经理一般已在其他工程项目中任职，工程实施时，招标人所期望的项目经理往往只能是“只闻其名，不见其人”，导致项目施工质量下降。（4）由于公开招标的程序越来越严格，评审标准越来越规范，“围标、串标”等违法者就把眼光盯在了没有法律责任的资格预审上面。结果正如前所述，资格预审已经沦为“围标、串标”等违法行为的“合法”工具。
　　
　　明确条件 限制使用资格预审
　　
　　资格预审的上述弊端，使得招标监管者认识到资格预审的泛滥将会损害招标制度，因此有些地方已经在地方法规或规章中对资格预审做了严格的限制。如深圳市人民政府《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定》第十四条：“非经市、区政府办公会议批准，施工招标中不得采用资格预审。”广西壮族自治区发改委、监察厅《关于进一步规范自治区建设项目招标投标活动的若干规定》第五条：“一般建设项目不进行投标资格预审，开标时对投标人的投标资格进行审核。”《广西壮族自治区政府采购工程项目监督管理暂行办法》第九条：“政府采购工程项目施工企业（投标或竞标人）的资格审查应当依照有关法律法规设定符合项目要求的条件，原则上实行资格后审，即在开标评审的同时审查其资格。”而很多地方则已经明确规定政府投资工程的招标一律实行资格后审，从而在根本上否定了“资格预审”在政府采购工程招标中的使用。
　　
　　但是我们也看到，虽然有些地方法规或规章对资格预审做出了一些限制，但这些限制还仅仅停留非常原则的规定上，不具有操作性。对于政府采购工程项目而言，必须具体规定何种特殊情况下，采取何种程序才能对工程项目招标实行资格预审，否则仍然无法控制住资格预审对招标项目带来的弊端。
　　
　　笔者认为，应从以下几方面约束资格预审的使用。首先，应明确规定可以实行资格预审的条件,如规定报名的潜在投标人必须在一定数量以上（如二十家以上），这点必须在招标公告或者资格预审公告中明确告知潜在投标人，如实际报名的潜在投标人达不到规定的数量则不进行资格预审；同时，项目须经过论证，表明工程项目的复杂程度要求编制投标文件的时间和费用较高，等等。其次，应明确规定进行资格预审的审批程序，如一般程序可以设置为：招标人申请并说明理由→招标行政主管部门审查并出具意见→政府审批等。