自2007年12月我国递交了我国政府采购国情报告和初步出价清单起，我国一直在为加入WTO《政府采购协议》（GPA）进行积极谈判和努力。2011年1月发布的《中美联合公报》中，美方提出“欢迎中方同意在世界贸易组织政府采购委员会2011年最后一次会议前，提交一份强有力的新的修改出价，其中要包括次中央实体”。中方承诺，将于今年年底提交新的出价清单。加入GPA将对提高我国创新能力产生积极影响，但同时也将对本国产业的发展和创新带来一定冲击。我国需要应对这一不利影响，努力达成可发展本国产业和创新能力的GPA谈判条款。

　　政府采购协议对我国创新能力影响正负参半

　　GPA旨在参加协议的缔约国之间建立一个权利和义务平衡的多边体制，适度开放缔约国的政府采购市场，实现世界贸易更大程度的自由化。GPA遵循非歧视原则、公开原则和发展中国家优惠原则。GPA规定，政府采购市场的开放范围通过谈判确定，谈判内容主要包括开放的采购实体、开放的采购对象、采购门槛价（适用于GPA的最低采购额）和例外保留的领域。

　　加入GPA对提高我国创新能力将产生积极影响。一是将增加我国企业产品和服务进入国际市场的机会和渠道，使我国潜在的国外市场扩大数千亿美元；二是GPA的公开原则使我国有机会全面了解学习其他缔约方，尤其是发达国家政府采购在提高创新能力、保护中小企业等方面的法律法规和实际操作；三是我国企业可以在与国外企业的竞争中，提高产品质量和生产效率。

　　加入GPA对创新能力的冲击和负面影响也很显著。第一，我国部分基础薄弱产业将受到冲击。国内软件、汽车等政府采购的重点产业基础薄弱，技术创新能力不足，缺乏国际竞争经验，政府采购市场开放后，这些产业很可能受到强烈冲击。第二，我国政府采购市场面临大量外流的危险。我国的政府采购市场较大，发达国家始终希望大举进入我国市场，“十一五”期间，全国采购规模由2928亿元增加到8422亿元，年均增长23.5%。同时我国是发展中国家，市场经济体系初步建立，与发达国家相比，我国的经济实力不够强大，企业和产品不具备显著竞争性。另外，我国政府采购制度不够完善，还没有营造出良好的提高创新能力的制度环境。那么当我国加入GPA，有可能出现既没有有效进入国外政府采购市场，同时大量失去国内政府采购市场的“双输”局面。

　　全球已有41个国家和地区加入GPA，但这些国家的政府采购市场仍然主要面向本国企业，在GPA制度内成功保护了本国产业发展。我国需要努力达成可发展本国产业和创新能力的GPA谈判条款，对本国产业予以保护。

　　发达国家积极利用GPA谈判条款发展本国创新能力

　　总的来说，虽然GPA要求开放政府采购市场，但不是无限度的开放，GPA的弹性条款让政府有理由对一些领域予以例外保留。第一，各国根据自身国情提交开放的采购实体和采购门槛价，再通过谈判最终确定，这以外的政府采购市场不承担开放义务；第二，对次中央实体的采购，缔约方按照互惠原则，通过双边谈判确定彼此开放的领域和门槛价；第三，GPA不实行最惠国待遇原则，所以第二条的谈判结果只适用于谈判的国家和地区；第四，涉及国家安全和公共利益的领域可以保留，从而维护国家主权；第五，GPA的发展中国家优惠原则，允许发展中国家降低开放程度以保护其发展。

　　循序渐进开放本国政府采购市场。韩国1994年签署GPA，但1997年才开始适用GPA相关规定，争取了3年过渡期。循序渐进开放本国政府采购市场，尽量减慢开放进程，为政府完善政府采购制度和企业做好准备与国际企业竞争赢得时间。

　　保留部分政府采购市场不对外开放。各国地方政府采购和其他实体采购市场的开放程度有较大差别，因为次中央采购实体的开放领域按照互惠原则协商确定，而且其他采购实体的定义较混乱。美国、加拿大的开放程度很低，如加拿大不开放总理府、议会、国防部、太空署等核心部门。但韩国的开放程度很高，究其原因在于前者是联邦制国家，国家与各联邦组成单位相对独立，韩国是单一制国家，中央政府对外缔结的协议和条约适用于地方政府。值得注意的是，谈判中，韩国与美国等国家不同，其中央采购实体只包括中央政府机构和直属单位，不包括中央国有企业。在采购对象上，发达国家保留了大量中小企业和少数民族企业的项目，与国家安全和公共利益相关的高科技项目，这些都在GPA弹性条款允许范围内。比如，韩国政府采购将中小企业的项目予以保留，在其他实体采购中又增加了对少数民族采购的保留；加拿大保留了石油等战略物资、核原料、高精尖武器；韩国中央政府保留了国产高速列车和核电站的公用事业装备及农、水产品和牲畜采购。另外，为更好地履行援助发展中国家的义务，加拿大国际发展署对发展中国家的援助项目不适用于GPA。

　　设定合理的门槛价。GPA规定了门槛价的参考值，所以各国都与其基本一致地制定了门槛价。又因为门槛价的确定以谈判为主，所以各国都根据本国情况尽量提高在某一领域的门槛价。一方面，美国充分考虑了与加拿大、韩国、日本的双边关系，在次中央实体上对这些国家确定更高的门槛价，以减少这些国家进入本国政府采购市场的机会。另一方面，韩国其他采购实体的3个门槛价和工程门槛价均是GPA缔约方中的最高值。这主要因为韩国在谈判中强调发展中国家的身份，而成功设置了较高门槛价。

　　设定多种采购方式。GPA规定了3种政府采购方式：公开招标、选择性招标和限制性招标。选择性招标和限制性招标都属于非公开招标，这是可以方便保护本国企业的途径。各国政府都根据本国情况和GPA规定的采购方式，采用了多种非公开招标的政府采购方式来保护本国企业。比如韩国政府非公开招标包括有限竞争招标、指名竞争招标和随意招标（当采购金额在2000万韩元以下或有其他特殊情况时采用），2007年韩国非公开招标方式占政府采购（除建筑工程）的1/4。

　　制定补偿贸易制度。当国外供应商中标，可以利用GPA第十六条建立补偿贸易制度，实现国外技术带动本国创新，GPA特别强调发展中国家可以用补偿贸易制度保护本国企业。澳大利亚政府具体规定了外国产品中标政府采购后的补偿贸易细则，要求中标的外国供应商与本国企业或科研机构，对符合国内需求且具有持续性的研究项目共同制定研究计划，要么共同成立研究开发中心，要么要求中标的外国供应商就国内欠缺的管理、运行、检测等技术提供培训服务。

　　发展我国产业和创新能力的GPA谈判建议

　　今年年底，我国将提交新的修改出价，并会进行第三轮谈判，我国可从以下五方面为发展本国产业和创新能力营造环境。

　　一是逐步开放政府采购市场。政府采购市场的开放既要逐步签订双边协议，也要在加入GPA后争取尽量长的过渡期。根据我国不同地区和产业的竞争力，可先开放经济较发达的沿海地区，后开放内陆地区，先开放我国有一定竞争优势、能与跨国公司相抗衡的产业，而对我国重要而又较落后的产业，如机电、化工、信息产业、汽车等，在一段时间内禁止或限制外国供应商进入。

　　二是尽量保留采购实体不受GPA限制。保留与安全和公共利益有关的实体，如外交部、公安部、国家能源委员会；对自治区和特别行政区的主体采购要予以保留，我国是单一制国家，地方政府和国有企业的不可能完全保留，但自治区政府和特别行政区政府相对独立，尤其自治区是少数民族人民和企业的聚集地，可以对其保留；次中央实体的对外开放按对等原则进行，通过双边谈判，一些产业可以只对部分国家开放；将国有企业列入GPA的其他采购实体，而不要列入中央采购实体，尽量减少开放。

　　三是采购对象的保留可将统一规定与个别确定相结合。先要统一规定需要保留的采购对象，包括与安全和公共利益相关的商品和服务，中小企业和少数民族企业提供的商品和服务；然后对每个采购实体具体确定该实体需要另外保留的采购项目，假如水利部可以开放，除统一保留项目外，还要保留水利部的数据自动处理设备、特殊工业机械。

　　四是利用发展中国家身份和双边谈判设定合理门槛价。门槛价必须依据GPA规定参考值设定，但是我国可以利用发展中国家身份提高竞争力不强的货物、服务和工程的门槛价，而且次中央实体的门槛价还可以通过双边谈判对一些国家和地区单独设定。

　　五是充分利用GPA对发展中国家的优惠原则保护本国企业。我国要坚持强调发展中国家的身份，争取更多对本国企业的保护，包括对竞争力不强的采购实体、产品或服务给予保留，提高门槛价，特别是在外国供应商中标的情况下，可以制订补偿贸易制度实现利用国外技术带动本国技术发展。

（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）