■ 政府采购预算管理研究
　　
 　　财政工作涉及三部法律，其中《预算法》《政府采购法》直接关系到财政资金的分配和使用效益，各级财政及相关部门依照这两部法律开展各项工作，也充分反映了财政职能履行及财政工作绩效。《政府采购法》自2003年颁布实施以来，与《预算法》及相关配套制度，就成为政府采购预算、执行等管理实践活动的规范，在完成财政资金从货币形态向实物形态转化的过程中，为保障财政资金运行效果，提高财政资金运行透明度，提供了相对有效的制度保障。但不容回避的客观现实也表明：当前政府采购实践领域出现的“天价采购、奢侈采购”恰恰折射出政府采购预算编制与执行管理中存在的不足与短板；政府采购预算与政府采购执行结果金额上的巨大差异，更是凸显了政府采购预算的刚性不足和政府采购监管的效率缺失。为此，本文就政府采购预算编制与执行层面上的问题及对策建议进行探讨。

安徽省财政厅政府采购处副处长 孙友三

　　问题：预算编制不全、约束力弱
　　
　　随着我国政府采购改革的逐步深入，政府采购规模和范围不断扩大，政府采购事业已开始向规模化、规范化和国际化的方向发展，与此同时,政府采购对经济社会的发展也发挥着越来越大的促进作用。但伴随政府采购的快速发展、成绩彰显的同时，问题同样不可忽视。
　　
　　当前，各地仅在政府采购预算与执行环节上的问题就不一而足：
　　
　　采购随意性大 无预算约束
　　
　　部门预算改革推动了政府采购预算的编制，但省市县三级财政尚存在政府采购预算编制工作没有受到足够重视的情况，一些地方此项工作严重滞后。
　　
　　首先，对一些财力相对缺乏的县区而言，财政特征大多是“吃饭型”的，即使财政有余力能安排一部分专项支出，但对于可进行政府采购的支出项目，大多没有具体细化到部门、单位的项目支出预算中，更没有对应到政府集中采购目录上。政府采购预算体现出“随意性较大、计划性不够”等特点，由此造成政府采购部门工作无预见性，也导致了采购数量少、金额小、品种单一而无法发挥规模采购效益，政府采购“三公”原则无法体现。
　　
　　其次，即使在财力相对充裕的省级、市级财政，由于监管的缺位，在预算编制过程中，对于部门或单位一些基本建设支出和其他资本性支出，基本上是只列了项目支出预算，但没有依照《政府采购法》规定及程序编制采购预算、纳入政府采购管理，当前工程建设领域所显现的突出问题，究其根源大多与此有关。另外，一些部门、单位 “依法采购”意识薄弱，也存在应纳未纳的政府采购行为，具体表现为：不向业务主管部门报送采购预算、年度采购计划、临时采购计划等,未经政府采购主管部门批准,未办理政府采购部门的有关核批手续就自行采购。
　　
　　预算编报范围窄、不完整
　　
　　当前，财政支出的资金来源包括预算内资金、预算外资金，也包括政府性基金、国有资本经营收入、国有资产有偿使用收入等非税收入，但在实践工作中，仅仅是预算内资金安排的项目支出得到了较大程度的重视，其他资金来源安排的项目支出，需要政府采购的大多没有列入政府采购预算。
　　
　　除此之外，政府采购预算不够全面准确还表现在下列编制采购预算对采购项目上：在部门预算编制过程中项目支出没有细化编制政府采购预算的；在预算编制阶段待细化的项目支出在执行年度落实为政府采购的；在预算执行过程中为满足部门单位特殊需要追加的项目支出需政府采购的；一些部门耽误因紧急事项处理过程中临时增加的应急物资采购、工程采购的等等。上述情况，导致了政府采购预算与决算结果的巨大偏离，也不可避免地造成一些应依法采购的支出项目脱离《政府采购法》及相关制度的监管约束，在一定程度上减弱了政府采购政策目标效应的发挥，引发和助长了政府采购实践活动中的腐败现象。
　　
　　成因：监管欠力度 制度不规范
　　
　　预算执行上监管不严
　　
　　政府采购预算执行管理是政府采购活动的重要环节，也是当前政府采购工作中急需加强的重要工作，但在目前已编报政府采购预算的地方却存在监管尺度较松、采购执行率低和故意逃避政府采购监管的现象。
　　
　　政府采购的基本目标是节支防腐，其政策目标是促进节能环保及促进经济社会有序健康发展等，但从客观上看，这些目标的实现与部分单位、采购人采购基本动机是存在冲突的。具体表现在：一是少数财政业务管理部门“重分配、轻管理”，单纯为提高资金运行效率和加强财政支出进度要求，以“政府采购程序复杂、采购周期长、资金运行效率低”为理由协同采购单位随意调减政府采购预算，转为一般授权支出，脱离政府采购监管。二是少数采购单位为逃避政府采购监管故意分拆拟采购项目。
　　
　　如：以种种借口对于列入政府采购集中目录的项目，在年初不编制预算，而在采购时把超出政府采购目录中规定数量、金额标准的部分，分次采购，化整为零、化批次为单项从而规避政府采购。对于上述两类现象，政府采购协同监管方面的工作如果不扎实不细致不严格，就容易造成“应采尽采”的原则形同虚设。
　　
　　基础管理工作间对接不到位
　　
　　目前，财政支出管理涉及采购预算编制、资产管理、国库支付、财政财务会计处理等多个层面的工作。
　　
　　单就“天价采购、奢侈采购”一种现象，就凸现出部门和单位资产、物品配置标准的缺乏这一短板，其根源就在于没有参照标准而导致高价采购、奢侈采购的可能，此种采购在满足少数单位特殊需求的同时，财政资金效益严重缺失；或是采购了与工作要求不相匹配的物品，造成了严重浪费。
　　
　　梳理当前政府采购涉及的基础规范中，我们可以看出，政府采购品目分类，与预算上的政府收支分类科目，与资产管理和财务管理中的固定资产分类之间，存在着口径不完全对应的实际情况，上层宽泛、下层细微，之间的联系和归类没有科学规范，这也成为政府采购预算不能细化、不能据实编制的关键阻碍。
　　
　　同时，这些缺乏衔接的基础规范，其设置的不科学和不完整，在导致采购结果无法按统一口径进行统计的同时，也使得各部门单位天价采购、奢侈采购有了可乘之机；对于汇集不同单位同一采购需求进行大宗采购、发挥政府采购规模效益的政策目标也难以实现。
　　
　　业务管理、资金管理未成合力
　　
　　政府采购预算与采购执行结果之间的巨大差异，无预算而进行政府采购的随意性，以及政府采购项目绩效评价缺乏预算参照带来的窘状，这些问题都暴露出政府采购业务管理和资金管理中系统性、有效性考虑不充分。政府采购是一个很长的链条，包括政府采购预算编制、计划审批、采购执行、采购监管、资金支付和项目执行结果等环节。目前政府采购各环节之间的管理未能有机衔接，导致了政府采购工作很难整体推进。
　　
　　比如，政府采购预算管理不实不细，造成采购预算与采购计划不符，进而计划与执行不符；计划审批与下达不集中，造成集中采购活动零散化，无法实现集中采购规模效应等。这些问题的存在很大程度上制约了政府采购事业发展的进程。
　　
　　另外，当前“重分配、轻管理”的思维惯性，也使得政府采购工作各环节的工作人员，更多地只关注本岗位工作需求；没有大局观、全局观、缺乏全面、系统的思想认识，如以此为指导，政府采购预算编制、执行管理、监督考核和绩效评价就不能形成连贯有效的运行机制，也导致了监督不到位、效益不突出的现象。