市场割裂 作用受限 开放乏力
　　
　　对我国政府采购制度改革面临的主要问题的剖析

　　中央财经大学财政学院院长、教授　马海涛

　　政府采购制度是在市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项公共管理制度。其作用的有效发挥依赖于市场机制的有效运行，而全国统一高效的政府采购市场体系则成为市场机制有效运行的基本条件。但我国各地区和行业在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益，人为进行地区封锁和行业限制，导致全国性政府采购市场难以形成，阻碍了政府采购制度改革总体成效的提升。
　　
　　政府采购效率亟待进一步提高
　　
　　评价实施政府采购的成效，最明显、最直观的莫过于采购资金节约率，但是采购资金节约率高是否就说明我国政府采购整体效率已达到较高水平呢？答案是否定的，因为按照现行政府采购节支率的计算方法：
　　
　　节支率与实际政府采购金额成反方向变化，而与政府采购预算金额成正方向变化。也就是说，在我国并不成熟的政府采购制度及实施环境下，采购部门采购预算编制越是松动、粗陋，预算编制人员对市场价格信息掌握得越不准确，节支率就会越高。因此， “节支率”高并不意味着我国政府采购运行效率高，相反，如果我们从行政效率、规模效率、人员效率、政策效率等方面更细致地考察我国政府采购效率的话，我们会发现我国政府采购效率其实并不高。
　　
　　规模效率有待提高
　　
　　政府采购规模和范围是衡量一个国家政府采购制度是否完善和健全的一个重要标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。规模是实现效率的基础，有规模才能发挥更大的效益，节约更多的资金。从我国目前的情况来看，一方面，我国政府采购整体规模偏小，严重影响了政府采购效率。根据国际经验,一个国家一年政府采购的规模一般为本国当年GDP的10%到15%，依此比例计算，我国2007年的政府采购规模至少应为3.7万亿元，而2008年的政府采购规模应为4.7万亿元，但实际上，2007年政府采购金额为0.4万亿元，占当年GDP的1.6%，2008年则为0.6万亿元，占当年GDP的1.9%，与国际一般水平相比有着很大的差距。另一方面，我国政府采购单次采购规模偏小。首先，由于政府采购的地区分割和行业分割，各地往往各自为政、各行其是，不少地区在同一时段内进行同样项目的采购，但是由于地区之间缺乏必要的联系和整合，难以实现批量化采购，使政府采购通过规模采购降低成本的效果大打折扣，有的地方甚至出现了采购价格高于市场平均价格的情况；其次，目前采购单位在编制采购预算时，存在预算编制计划性不强，漏编、隐瞒政府采购项目的情况，使得政府采购预算缺乏合理性和真实性，从而往往容易带来临时性的、随意性的采购。这种多次分散的采购不仅不能取得价格优势，而且会使集中采购机构陷于重复采购活动中，从而降低集中采购机构的整体效率。
　　
　　行政效率低下
　　
　　行政效率主要是指政府采购满足需求单位需要的及时性，一般来说，政府采购的行政效率主要是指集中采购的行政效率。目前，受多方面因素的制约影响，我国政府采购的行政效率低下。
　　
　　一是政府采购预算计划性差，预算编制滞后，且不够详细，一些单位对政府采购预算重视度不高，采购项目的具体规格、型号等未编入预算，所编制的预算随意性强。
　　
　　二是政府采购审批环节过多、程序复杂，降低了政府采购的时间效率。一些地区采购相关机构存在以加强管理为借口，没有实际意义地随意增加审批部门，增加审批环节的做法，其真正目的在于向审批要权力，借助多环节的审批来降低审批风险，很大程度上延长了不必要的采购周期。
　　
　　三是政府采购和招投标管理政出多门，多头管理，容易形成有了利益大家抢，有了责任相互推的政府采购招投标管理局面，各个部门职能和权限难以协调，降低了行政效率,加大了行政运行成本。
　　
　　四是政府采购信息的发布不规范、不充分，缺乏供货商信息网络。许多招标文件对技术标准、评标办法等披露模糊。从供应商及其商品信息的可获得性来看，目前我国还没有一个全国性的供货商准入资格判定实施细则，也没有建立完善的供应商信息网络，从而采购方对所采购物品的价格、质量等信息方面较之供应商处于劣势。两方面信息不对称导致政府采购工作难以顺畅运行，由此导致的交易成本居高不下限制了效率的提高。
　　
　　五是政府采购缺乏有效的监督。目前并未有一套针对政府采购的监督检查指标体系。财政、监察、审计等部门在具体操作中，由于采购程序或技术等方面的客观条件限制，很难有效监督采购。
　　
　　人员专业化水平不高
　　
　　政府采购是一项系统性政策性强、涉及面广的工作，需要采购人员具备财政、法律、金融等多学科的知识，并且具备较高的道德水平和责任感。但是目前我国政府采购人员整体水平不高，不熟悉现代政府采购的业务和技巧，对市场信息把握不准，缺乏工程等技术性较强项目政府采购的相关知识，在工作中存在违法违规行为等等，这些问题都直接影响到了我国政府采购工作的效率。另外，我国虽然建立了政府采购评审专家库，但是专家库中的专家存在专业水平、评标能力、职业道德水平等参差不齐的问题，而且由于专家库对专家的分类不科学，因此对于具体采购项目而言，往往会出现评审专家缺乏及评审项目领域不是专家擅长领域的现象。
　　
　　市场效率难以充分发挥
　　
　　政府采购制度是在市场经济条件下加强财政支出管理、规范政府采购行为、发挥对国民经济宏观调控作用的一项公共管理制度。其作用的有效发挥依赖于市场机制的有效运行，而全国统一高效的政府采购市场体系则成为市场机制有效运行的基本条件。但我国各地区和行业在政府采购执行中往往首要考虑自身的既得利益，人为进行地区封锁和行业限制，导致全国性政府采购市场难以形成，阻碍了政府采购市场效率的实现。市场的分割一方面体现在各地政府采购信息发布的地域性，很多地方的采购信息仅仅在当地媒体发布，外地供应商获取本地政府采购信息的渠道极少，成本很高，造成本地企业在信息获取方面的竞争优势；另一方面也体现在供应商准入资格与评判标准的不一致，很多地方针对本地企业的优势确定准入标准，有些地方甚至依照本地特定企业的产品规格设立招标文件的技术标准，更有甚者强制本地区的采购单位购买本地区和本部门的商品和劳务。这些限制都不同程度地导致了竞争的缺失，使政府采购效率赖以生存的土壤受到侵蚀。