突出主管部门地位 强化集中采购职能
　　
　　对《深圳经济特区政府采购条例》创新的分析及对其实施细则制定的建议

　　山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　《深圳经济特区政府采购条例》（以下称《条例》）经深圳市第五届人民代表大会常务委员会第十二次会议修订通过，于2012年2月21日公布，3月1日起施行。《条例》表明，深圳市认真总结了十几年来政府采购制度改革的实践经验，进一步吸纳了改革创新的成果，冲破了我国现有法规制度中的诸多局限，使修订后的《条例》更加科学合理，为深化我国政府采购制度改革作出了重大贡献。
　　
　　今年《条例》公布后，深圳市政府采购同行曾经到山东进行交流，由于当时时间较紧，认识不够深入。在此，笔者再结合学习《条例》的体会谈谈自己不成熟的一些想法，与深圳及全国同行交流，并期待深圳同行在政府采购制度改革中作出更大贡献。
　　
　　《条例》的重要创新与突破
　　
　　自2002年《政府采购法》颁布以后，我国的政府采购法规制度建设都是在《政府采购法》的框架内进行设计，而深圳市没有完全拘泥于既有框架之中，以实事求是的态度和勇于开拓创新的气魄，对1998年10月颁布的《深圳经济特区政府采购条例》重新进行了修订，创新与突破成为《条例》的主要特点。其创新与突破主要表现在以下方面：
　　
　　明确了政府采购的主管部门
　　
　　财政部门作为政府采购的主管部门，曾在已废止的《政府采购运行规程暂行规定》中作过类似表述，即“财政部门是政府采购管理的职能部门，按照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。”除此之外，在《政府采购法》及国家所有政府采购制度规定中均没有明确政府采购的主管部门，财政、审计、监察等部门履行的都是监督管理职责。《辞海》中解释：主管是指负主要责任管理。监管是指监视；督察。主管与监管是两个不同的概念。《条例》第四条规定“市、区政府财政部门是政府采购主管部门”，这是对《政府采购法》的重要突破。
　　
　　明确了集采机构的法定职能
　　
　　《条例》第四条第三款规定“市、区政府的政府集中采购机构负责组织实施集中采购事务和其他相关工作。”集中采购机构不再是根据采购人的委托办理采购事宜，而是依法履行政府采购职能，将集中采购机构与社会采购代理机构明确地进行了区分。
　　
　　采购方式减两种增两种
　　
　　《条例》取消了邀请招标和询价两种采购方式，增加了竞价和跟标采购两种方式。竞价方式与询价方式相比更具竞争性，提高了采购效益；跟标采购方式的使用大大提高了工作效率。采购方式的修改更科学合理、高效实用。
　　
　　明确规定 无计划不采购
　　
　　《条例》强调“政府采购实行计划管理。采购人不得在政府采购计划以外实施采购，政府集中采购机构或者社会采购代理机构不得受理政府采购计划以外的政府采购”。同时要求“政府采购不得超标准采购”。《条例》第五十四条至五十六条中，还对无计划采购和超标准采购规定了处罚措施。此规定为规范政府采购管理打下了坚实的基础。
　　
　　明确集中采购为主、自行采购为辅
　　
　　我国政府采购制度研究初期，认为应实行集中与分散相结合以集中采购为主的采购组织形式。在《政府采购法》制定时，为了迁就采购人的意愿，确定了集中采购与分散采购相结合的形式，而十几年来我国实际实行的是分散采购为主的采购形式。《条例》第七条明确了“以集中采购为主，自行采购为辅”的原则，使政府采购又回归了正确的改革轨道。
　　
　　下放了制定集采目录的权限
　　
　　《政府采购法》规定，属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录和采购限额标准由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。《条例》规定集中采购目录和限额标准由市、区财政部门制定，经同级人民政府批准后公布执行。把各级人民政府的权力又归还了各级政府，使政府采购目录和限额标准的制定更适合本地实际，更加科学实用。
　　
　　明确专业化和职业化管理方向
　　
　　《条例》第十条规定“推行政府采购从业人员专业化和职业化管理制度。”虽然实行政府采购从业人员专业化和职业化需要国家相关部门进一步解放思想，深化相关制度改革，仍需要一个探索过程，但《条例》明确提出了专业化和职业化管理的发展方向和思路，必将对深化我国政府采购制度改革产生积极的推动作用。
　　
　　赋予集采机构15项职能
　　
　　《条例》在明确集中采购机构法律地位的基础上，又赋予了集中采购机构参与政府采购相关规定的制定、参与采购项目验收、对采购项目实施效益评估、对评审专家的评审过程和评审质量进行跟踪管理、建立和管理供应商库并对供应商的履约情况进行管理、审核政府采购项目申报材料、参加谈判小组开展单一来源采购活动等15项职能，集中采购机构职能的强化，加强了采购过程各个环节的控制和管理，将会进一步促进采购质量和效率的提高。
　　
　　提高了工作效率
　　
　　一是有关法规对某些采购环节没有作出时限要求的，《条例》作出了明确规定。如招标机构应当自收到政府采购项目申报材料之日起三个工作日内进行审核，并做出是否受理的书面决定；招标机构应当在十个工作日内完成采购文件的编制；采购人应当在三个工作日内对采购文件予以确认或者提出异议，主管部门在五个工作日内对提出的异议予以处理。二是将某些已经作出时限规定的采购环节工作时间大大缩短。如公开招标的项目从采购文件确认之日起二十五日内向中标供应商发出中标通知书（非公开招标二十日内）、招标机构发布招标文件至投标截止的时间由二十日改为十日、采购人与供应商签订合同的时限由三十日改为十个工作日、提出质疑的时限由七个工作日改为五个工作日、提起投诉的时限由十五个工作日改为十五日、财政部门决定是否受理投诉的审查时间由五个工作日改为三个工作日、投诉处理决定作出的时限由三十个工作日改为二十个工作日等等。
　　
　　明确了合同履行的最长期限
　　
　　《条例》第三十八条规定，长期货物政府采购合同履行期限最长不得超过二十四个月，长期服务政府采购合同履行期限最长不得超过三十六个月，特殊情况经主管部门批准最长延长期限不得超过六个月。规定合同履行最长期限，一是使合同订立有所遵循；二是避免因市场变化影响采购质量，进一步规范了政府采购活动。
　　
　　所有政采参加人均可提起投诉
　　
　　《政府采购法》仅仅对供应商提起质疑投诉作出了规定，但对供应商以外的政府采购参加人权益受到侵害时如何维护自己的合法权益，没有作出规定。《条例》第四十五条规定，供应商以外的其他政府采购参加人认为政府采购活动损害自己权益的，可以向主管部门投诉。从而为其他政府采购参加人建立了维权的合法渠道。
　　
　　将向人大报告政采工作制度化
　　
　　《条例》第五十三条规定，市政府应当每年向市人大常委会报告上一年度政府采购实施情况。本条规定，一是将推行政府采购制度工作纳入了人大工作议程，提高了立法机构和全社会对政府采购的关注度，同时也将会促使政府进一步提升对政府采购制度改革的重视程度；二是加大了人大对政府采购工作的监督力度，必将有力地推动政府采购制度改革工作更好开展。
　　
　　对采购人和集采机构处罚更合理
　　
　　《条例》取消了《政府采购法》中对采购人和集中采购机构违规行为给予罚款处罚的规定。采购人和集中采购机构的运转基本都是依靠预算安排的财政资金，对采购人和集中采购机构的罚款仍然会出自财政性资金，对采购人和集中采购机构的罚款等同于政府自己处罚自己。再是上交罚款后，必然减少维系采购人和集中采购机构的正常运转资金，影响其职责的正常履行，最终受害的是国家机关的正常工作秩序和纳税人。《条例》删除了《政府采购法》中不合理的规定，对采购人和集中采购机构的违规处罚更加合理。