政府采购执行过程中，有些问题总在政策、规定和规则“红线”的边缘“擦边”前行，潜藏着巨大的风险。监管部门该如何管控这些问题、防范风险？本文针对这类问题，提出了建设“星级”政府采购风险评价预警机制的设想。


　　本文涉及的风险主要是指在依法采购过程中，采购监管部门用常规手段难以控制的可预知性采购风险，其特征是试图将违规采购合法化。这里主要包括三个环节：

　　准备环节的风险

　　准备环节的风险主要指采购人申请采购项目时在准备工作方面存在的可预知问题，比如：是否有采购预算，重要采购项目是否论证，有规定采购标准的是否超标采购（尽管经过批准或者上级明确容许），以及申请非公开招标甚至直接申请单一来源采购的项目等等。

　　典型案例：某单位实施整体搬迁项目列入当年政府工作计划，工程资金5个亿，其中设备采购1千万，资金包括上级财政拨款和本级配套各50%（上级资金需要验收完工后逐级下拨），地方政府承诺配套但兑现期限不确定，目前工程已完工，设备进入政府采购环节，只能分期付款，那么在审核政府采购预算时，其资金到底是有还是没有？在实际工作中，该项目属于政府采购的财政性资金但存在不确定性，但这是政府工程又必须执行，因此存在可知的采购风险。

　　执行环节的风险

　　执行环节的风险主要指在执行采购过程中，由于各种原因导致文件编制、公告发布、专家评审等方面存在的可预知问题。比如：制定采购文件时有关各方意见的一致性、采购文件可能存在的重大瑕疵、重要采购文件是否经有关部门审定、评分标准是否明确具体、是否具备相应的评审专家、采购信息发布问题等等。

　　典型案例：一个预算1000万元的信息化平台建设项目，包括网络集成100万元，服务器等设备700万元，网络备份设备及软件200万元。采购人申请作为一个项目公开招标，其采购需求为：按照有关规定，网络集成供应商必须具备国家一级资质和省级保密资质，设备只提出基本参数要求。

　　表面上看，该项目没有问题，但实际情况是：按照条件，在可知范围内只有3家供应商符合条件，而且都是网络集成商不是设备供应商，且这3家还可能因类似项目太多无暇顾及接单。实际开标后的确有效供应商不足3家（其中两家明摆着是陪标但无证据），接下来采购人以上级要求限期完成为由申请更改采购方式……

　　其实该项目明显可以分包，且设备部分完全可以采用询价方式采购，明知这样的项目是网络集成商绑架设备商，最终结果肯定是特定供应商中标，且设备部分绝对是同类产品中的低档产品。但监管部门只能在“不得将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零或者以其他方式规避公开招标”、“不得指定货物品牌”这些法律框架约束下，帮助采购人将其特定供应商中标的行为合法化。难道对类似没有必然直接关联且完全可以分包的所谓“系统集成”建设实行分包采购就不合法了吗？不是的，但现实是，只要采购人因特定目的坚持统一性，最终就分不了包。

　　履约环节的风险

　　履约环节的风险主要指在采购人签订合同、组织验收、实施付款等过程中，因各种原因导致的可知性风险。比如：不按时签订合同或者提出附加条件的、签订的合同与采购文件或者投标文件存在实质性差别的、不按时组织验收或者验收可能存在弄虚作假的等等。

　　典型案例：某采购人按照公开招标方式采购计算机设备一批，在签订合同的时候，供应商建议将其中一台笔记本换为价格更高且性能更好的，且总价不变。采购人开始觉得可以，是好事，但再想觉得有问题。最后经过反复较量，终于弄明白了，原来是供应商投标的那款笔记本参数达不到招标文件要求但拒不承认，而且居然照签合同不误。在处理该问题时，监管部门发现一开始招标文件就限定了三个品牌，如果再查下去问题就更复杂，几个月后该问题不了了之。而这个问题其实在中标结果出来那一刻就已经潜藏其中了。


　　评价预警的方法其实有很多种，本文主要分析星级预警机制的建立问题。对政府采购风险评价预警实行星级制，就是先制定一套风险评价指标体系，然后把每一项风险评价指标作为一个星级（★），各项星级数相加即为总星级。共分三个评价环节，分别由财政部门、执行部门、采购单位分步实施，每个环节均需重新评价全部环节星级，后面环节在评价有关风险指标时，如果某项评价指标风险解除则去掉该项风险星级，风险等级逐步减弱直到采购活动全部执行完毕后星级消失。

　　各环节总星级达到三星以上，采购项目即暂缓执行，实行风险纠正和重新评估，确实无法减轻风险等级的，采购人必须做出有效的书面说明，否则终止采购活动。风险评价指标星级达到三级及其以上的，若在准备环节由财政部门在“政府采购管理系统”首页上公示《XXX政府采购风险评价预警表》；若在执行环节必须在采购公告显目位置公告其风险等级，提醒有关各方加强监督防范风险；若在履约环节，采购人必须依法纠正并向财政部门作出书面汇报。

　　在采购计划下达之前，将准备环节纳入事前预警阶段，由财政部门依据掌握的情况对拟下达采购计划的项目可能存在的有关风险做一个全面的分析评价，其中包含的影响后续环节的风险指标由后续相应环节来纠正；采购执行环节纳入事中预警阶段，由集中采购机构（或部门集中采购单位和其他代理机构）依据当前情况对本环节有关风险指标作出分析评价，亦包含对验收、付款环节有关风险指标的评价并由后续环节来纠正；合同签订及付款等履约环节纳入事后预警阶段，由采购人依据采购执行进度作出分析评价。


　　政府采购风险评价预警指标体系，由财政部门按照准备环节、执行环节和履约环节，依据政府采购执行流程各环节和当前的情况确定并发布实施（可制成表格）。其确定原则是：统一制定、定期修正。在实施的时候，根据采购项目的重要性和影响程度决定是否对该项目实行风险评价预警，并根据风险星级多少决定是否强制公示或者纠正。

　　准备环节主要指标：无年初预算和项目追加且未经专家论证的，高档、高配置办公设施设备或超标准采购的，应当公开招标而申请非公开招标方式采购的，直接申请单一来源方式采购的，本环节其他因素。

　　执行环节主要指标：制定采购文件时有关各方意见存在较大差异的，重要采购文件未经有关部门审定或者不按审定意见发布的，采购文件可能存在较大瑕疵的，未发布采购公告和未及时发布补遗公告、未按要求发布公告的，评分标准灵活性太大或者采购文件要求不明确的，本类采购专业评委欠缺或者评委适宜性较差的，本环节其他因素。

　　履约环节主要指标：不按时签订合同或者提出附加条件的，合同追加金额超过中标额10%或者累计超过采购预算的，签订的合同与采购文件或者投标文件存在实质性差别的，不按时组织验收或者验收可能存在弄虚作假的，验收后未及时付款或者不按照合同约定付款的，本环节其他因素。

　　上述指标体系只是一个参考体系，具体制定的时候还要因地制宜。这些评价预警指标的主要目的是对那些试图通过合法的采购程序来隐盖其不合法、不合规采购要求的项目的潜在风险揭示出来，并予以公示，通过接受社会各界的监督，达到纠正、警示目的，从而防控采购风险。

　　（作者单位：重庆市涪陵区财政局采购办）