■ 热点三人行之工程采购监管③政策建议



　　编者按  在《政府采购信息报》 5月23日举办的2012政府采购夏季沙龙上，上海市政府采购中心工程部部长金丁和综合管理部副部长徐舟，以及广西壮族自治区政府采购中心法律顾问沈德能律师，共同对财政部门应如何做好工程采购监管这一热点话题进行了深入分析和探讨。今将其讨论成果编辑为一个专题（含制度分析、案例介绍和政策建议三部分）予以刊登，与读者共享。

　　参与嘉宾

　　金　丁 　上海市政府采购中心工程部部长

　　徐　舟　上海市政府采购中心综合管理部副部长

　　沈德能　广西壮族自治区政府采购中心法律顾问、律师




　　监督行五大关键预算执环节

　　财政部门对政府采购工程建设项目的预算执行情况进行监督，应主要抓住以下几个环节：

　　1.前提：细化工程预算编制

　　如果预算没有具体到采购什么、金额多少，那后续环节是没法监督的。如果只是给预算单位一笔钱，那预算单位拿到这笔钱还是想怎么花就怎么花，难以监督。

　　2.基础：做好招标阶段预算控制

　　首先，项目要严格按照预算来招标，编招标文件时首先要看项目的招标内容是否跟预算的批复一致；其次，建设标准是不是跟预算相符；最后是采购预算金额的控制。如果在招标阶段没控制好，在项目实施阶段就更没法控制。所谓的“钓鱼工程”就是一步一步地不断突破预算的。

　　3.关键：把好施工阶段造价控制

　　要严格按招标投标结果实施项目，要控制工程变更。现在很多项目造价最后为什么控制不住？就是在工程实施过程中，采购单位和承包单位不断地进行变更，增加建设内容或提高建设标准都是通过工程变更来实现的。

　　另外，还要加强暂估价的管理。在项目总承包招标的时候，有些建设内容暂时无法细化，工程量清单也出不来，但是总承包招标时这一部分内容要包括进去，所以招标时只能列一个暂估价。举例来说，新建一幢办公大楼，楼里要有弱电系统，但在做这个大楼建设项目招标的时候，这个弱电系统的设计还没出来，在招标的时候没法列具体的内容。那就只能在大楼总承包招标的时候，暂定一个价格，比如说1000万元，所有投标单位在总承包投标时对其中的弱电系统都统一按照1000万元的暂估价报价。以后真正做这个弱电项目的时候，也要对其进行控制，要再次招投标，不能随便发包。

　　4.约束：竣工造价审核和决算审计

　　竣工造价审核，就是指项目竣工以后，施工单位会把项目费用单据报给甲方，现在一般是报给监理。监理要对单据进行审核，看工程实际上是不是需要花这么多钱。实践当中一般是由造价咨询公司对施工单位报的造价进行审核。造价审核只是对工程建设部分的费用进行审核，而工程费用除了造价这一块还有别的，比如说项目前期费用，甲方的工程管理费、财务费用，等等。所以除了造价审核外，还要有一个竣工财务决算的审计。这部分的工作一般是由会计师事务所来做的。

　　5.手段：国库集中支付

　　国库集中支付是财政部门进行预算控制的有力手段。财政部门要通过集中支付把钱控制好，钱控制不好，对预算执行情况的监督也就会成为空谈。

　　政府购买造价、审计服务

　　1.引入投资评审 细化预算编制

　　采购单位想申报一个项目，报一些预算，财政部门对这个工程专业可能不是很熟悉，安排预算时心里没底。怎么办？现在很多财政部门都专门设立了投资评审中心，对采购单位申报的一些重大专项进行前期评审，看申报项目的建设内容是否确有必要、项目概算是否合理。这是财政部门细化预算编制的一项很重要的制度安排，完全可以把它运用到政府采购建设工程项目的预算编制上。

　　2.将工程招投标委托集采机构

　　采购中心在执行国家政策方面比社会中介机构更到位。同样，在预算执行方面，采购中心也做得更好。

　　3.要求到财政部门备案招标文件

　　招标投标行政管理部门就是如此要求，通过备案来进行审核。备案以后，可以看其招标的内容是否超出了预算批复的内容，对其进行监督。

　　4.统一购买工程造价服务

　　建议财政部门以政府购买服务的形式，统一委托造价咨询中介机构对项目实行投资控制。在项目实施过程中，项目投资控制之前是由项目建设单位负责，有些是项目单位自己做，有的是委托中介公司（造价咨询公司）做。但是中介公司一般是谁委托就替谁办事。所以我建议，今后财政部门想要加强对预算执行情况的监督的话，就不要让工程建设单位自己去委托造价咨询中介机构，而是由财政部门统一委托造价咨询中介机构对工程实施过程进行造价控制。

　　5.统一购买结算审计服务

　　建议财政部门以政府购买服务形式，统一委托造价咨询中介机构负责项目竣工结算的造价审核，统一委托会计师事务所负责竣工财务决算的审计。




　　将政策要求编入标准招标文件

　　《〈招标投标法〉实施条例》第15条第四款规定，编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。财政部门应会同相关行政部门制定并要求强制使用政府采购建设工程招标文件标准文本，通过招标文件的标准文本，将购买“国货”、促进中小企业发展、使用节能环保产品或材料等相关政策要求，落实到政府采购建设工程招标文件标准文本之中，以实现事前控制。

　　委托集采机构操作工程采购

　　因为集中采购机构是政府依法设立的政府采购执行机构，相对于采购人和中介机构来说，其执行政策更具能动性和忠实性，这么多年来已经得到了实践的证明。同时集中采购机构操作工程项目的招标也便于财政部门集中监管。

　　备案工程项目招标文件

　　要政府采购建设工程项目的招标文件必须报财政部门备案后才能对外发售。通过备案这个程序，监督招标文件对购买“国货”、促进中小企业发展、使用节能环保产品或材料等相关政策的实际落实情况，以达到事前监督的目的。

　　 备案工程项目合同

　　这个备案要求《政府采购法》里已经有规定：政府采购合同要报财政部门备案。财政部门可以通过合同备案检查各项政策功能落实情况。

　　委托集采机构参与验收

　　建议委托集中采购机构或者其他第三方机构参与政府采购工程建设项目验收。通过验收环节对招标文件和合同的要求进行核验把关。重点监督检查工程项目中对空调机、照明产品、电热水器、便器、水嘴等政府强制采购节能产品的实际使用情况，中小企业分包政策的落实情况等。