■ 宏观视野下的电子化政府采购③

　　电子化政采组织结构应有统有分

　　政府采购组织体系是国家对政府采购管理、实施和结算的机构组织制度形式，是保证政府采购有效、顺利运行的组织架构。它既具有直接作用于政府采购的运行秩序和成本节约的功能，又具有产生相关的管理制度和优化相关的外部环境的功能。政府采购组织体系主要包括国家行政法规确定的各级领导和管理机构，对应各级组织机构的设置，均有相应的职能分工，并以此明确各级机构的职责和权限划分。政府采购的组织体系设计涉及政府采购的运行效率，是政府采购一切创新行为的组织基础和条件，其运行结果直接影响到政府采购具体实施的效果。因此，搞好政府采购组织体系的设计，是建设科学合理的政府采购运行管理体系的重要内容，也是国家公共事业经费管理的重要环节。

电子化大大提升了政府采购的效能。图为某项目电子化评标现场。

　　统分、联动、高效的政采组织架构

　　我国政府采购实行统分结合，并表现为综合采购和专业采购两种组织类型的集中采购。

　　从理论上看，无论是综合采购，还是专业采购，其本质都是产品分类后通过对产品性质、特征和技术要求的把握，实行以产品分类为基础的专业化采购。因此，制定政府采购产品目录，并根据目录确定的产品类别下达任务，是综合采购和专业采购区分任务的依据，也是政府采购有序运行的条件。正是这种运行模式确定了我国政府采购统分结合的组织方式。

　　统分结合的组织方式和工作职责

　　统分结合的采购模式，体现了政府采购把握总体、专业优先的管理思想，是将普遍性和特殊性充分兼顾的行为方式。所谓综合采购就是根据年度政府部门事业经费预算，集中采购需求形成采购计划，由政府采购部门统一采购的行为和过程。所谓专业采购就是根据采购产品的专业化需要，由工程、机电设备等专业采购机构，根据专业采购需求计划，对本专业产品实行专项采购、专项结算。实行统分结合，体现综合采购和专业采购的采购体制，既有利于在统一计划管理下发挥集中采购的规模优势，获取市场的让利，充分体现采购效益；又有利于发挥专业采购部门特长，提高政府采购的供给质量；还有利于集中力量抓好重点项目的落实；更有利于政府需求部门摆脱具体采购事务，集中精力做好本职工作的职能分工。实行统分结合的采购体制，是各级各类政府部门根据职责、明确责任、分类采购、分级管理、突出专业、全面提高质量和效益的采购运行体制。统分之间既有分工，更有协作。

　　采购机构的均衡布局

　　依据《政府采购法》，县以上政府都有专职的政府采购机构。从布局看，由于县级机构遍布全国，机构布局相对均衡，但仍然存在东部沿海、中部内陆与西部地区的密集衰减梯度。为避免采购机构过度集中于主要中心城市和发达地区，造成布局疏密失衡的现象，采购机构的网点布局规划应该由省级采购管理机构统一规划，统一审批，在布局建设趋于合理的情况下，发挥政采资源的整体优势。因此，统分结合的采购体制，仍然要强调采购机构之间的协调、合作和资源共享的基本原则。在实际运行中，政府采购产品目录的内容是动态变化的，这种动态更新，确保了目录内容始终反映政府的最新要求，不仅为管理提供有效的帮助，而且更为采购实施提供了不可或缺的指导性工具。采购产品目录管理应由政府财政管理机构负责，并将目录内容按类别装订成分册，按需逐级下发至各政采管理机构和实施机构。

　　计划、实施、预结算、监管分立的制约性运行结构

　　政府采购的制约性结构主要表现在计划、实施、预结算等环节，虽然政府采购流程的各环节具有相互制约作用，但任何自约束的效率都是有限的，因此，要在政府采购体制中建立外部监管职能，以确保采购系统的运行更加顺畅、更加有效。监管作为保障机制要体现在每一环节，特别要体现在计划、实施和预结算等主要环节。

　　发挥采购计划对全程的约束作用

　　一般而言，政府采购需求具体表现为年度政府采购计划。政府采购需求一般由各政府事业部门根据该政府事业的发展规划和当年实际需要提出申请计划，在报请上级主管部门审核批准后，列入年度政府采购计划安排。政府采购计划一旦确立，其每一项采购产品均应附带相应的采购预算经费。上级主管部门在审查各政府事业部门的采购需求时，既要考虑采购预算经费的限额，还要考虑各事业部门采购需求的合理性，包括整体规划、均衡配置、任务消耗、重点需要，甚至包括采购项目的社会效益等，从源头上控制盲目采购、重复采购和过度的储备采购等问题。确定采购需求是整个采购过程中一个非常关键的环节，政府采购计划反映了政府采购的需求和政府采购的能力。伴随经济全球化进程的不断推进，当国际采购成为政府采购的一种可行性选择时，时间、质量、价格条件将逐渐加大其对采购方向选择的影响，政府采购将主要依据市场供给和市场价格的双重条件进行方向选择。在综合比较国际市场与国内市场的供给条件后，只要综合因素相当且供给时限不影响需求，政府采购一般应优先选择国内市场采购，以体现扶持国家民族产业的政策取向。

　　以采购方式选择控制采购成本

　　政府采购的实施一般是在几种采购方式中选择一种最恰当的方式作为其具体的运行方式。

　　一是公开招标采购。采购方通过媒体发布招标公告，明确招标的标的、数量和有关应公布的信息和要求；供应商根据招标要求将有关投标文件在规定的时限内投送至采购方指定的机构；组织招标大会，通过开标、唱标、验标，公开竞标标的；由各类专家组成的评标委员会对各竞标标的进行背靠背的商务类、技术类评标，根据综合评分评出中标单位，并将评标结果公示；在公示的有效期内无异议，评标结果生效，采购方与中标供应商依据投标标的签订供货合同。有资质的采购方可自行组织招标，也可委托资质机构代理招标。

　　二是邀请招标采购。采购方根据已掌握的供应商资质，对有关供应商发出邀请招标通知，供应商根据招标要求将有关投标文件在规定的时限内投送至采购方指定的机构，当投标供应商不少于三家时，采购方可组织招标大会，否则重新邀请供应商直至满足条件为止，具体招标过程与公开招标相同。

　　三是竞争性谈判。采购方根据已掌握的供应商资质，对有关供应商发出参加竞争性谈判采购的通知；供应商根据要求携带有关文件或实物样品在指定的时间到达指定地点，参加采购方的谈判采购活动；采购方组织有关专家组成评委会，并通过审阅文件、观摩实物和与供应商进行第一轮谈判，在第一轮谈判对价格等因素的综合把握基础上，评委会形成第二轮谈判意见，并通过第二轮或第三轮谈判选出最理想的供应商。竞争性谈判在确定供应商资质基础上，主要围绕价格和供货时间进行谈判。

　　四是询价采购。询价采购就是通过"货比三家"进行采购，通常采购方先确定有资质的供应商，通过与各供应商背靠背的谈判，综合评选出最理想的供应商。询价采购一般在成熟的供应商之间进行。

　　五是单一来源采购。对采购方来说对供应商无选择余地，因此是一种非竞争的协商性采购，采购效果与采购人员对采购产品的熟知程度和个人素质直接相关。

　　另外还有协议采购。在供需关系成熟稳定的情况下，采购方和供应商通过协议，明确相互之间的供需关系，并约定相互之间的权利和义务。这是一种依据约定程序实施长期供给的采购办法，也是一种采购成本较小、效率较高的采购组织形式。

　　采购的预结算类型与适用性分析

　　政府采购预结算，可按付款特征分为三种类型。一是固定价格合同。当采购方与供应商按一定程序确定价格后，将在合同上明确价格且固定不变。固定价格合同，一般用于制造周期短、易定价的产品，其适用条件是价格审理无明显的不确定性，产品技术性能和设计生产质量易于实现。

　　二是定价加鼓励合同。采购方与供应商通过协商，按照成本和利润指标、风险和盈利机率、价格上限等因素确定价格。其适用条件是各价格因素均能量化，供给方通过努力可在保证质量的基础上降低成本。

　　三是成本补偿合同。一般用于专用设备研发，因此它的定价是按照消耗成本加一定补偿率来计算。其适用条件是研发单位财务核算成本项目分类法，应与确定合同成本项目一致，采购方审核成本有契约保障。

　　监管应渗透计划、采购、结算

　　健全的监管制约机制是政府采购规范操作和政府采购真正发挥其在公共资金市场购买作用的重要保障。缺乏监管机制，已建立的政府采购法律制度将流于形式。

　　目前，我国政府采购监管机制方面的问题主要表现在：对政府采购合同签订之前的监督考虑较多，而对采购合同订立后的履行过程监督较少；有关监督部门的分工不够明确，例如审计监管是全面审计还是抽查审计；有些规定不够具体，不便操作，例如对于出现的问题，一旦涉及经办人的处置时，缺乏具体的量罚条款。因此，在我国政府采购立法中，应该规定更加健全和更加细化的监督管理办法。从表面看，政府采购监管将影响采购的计划、实施、结算的运行效率，但由于现实中的谋私交易和"合谋"行为的存在，监管已成为政府采购的成本，要使监管成本最小化，必须从采购的源头--采购计划制定开始实施有效监管，以此提高政府采购系统的有效性和采购产品的最低总成本。

　　信息化背景下的采购与物流互动运行和契约关联结构

　　在信息化时代，贸易的顺序没有改变，但进行交易和联系的方式发生了质的变化。从纸质单据到电子单证，反映了信息流的电子化，此时的电子数据很轻易地贯穿于商品交易的整个过程，并在一个更高的位置对商品流通的整个过程进行控制，通过记录整个商务活动的流程，分析物流，引导资金流，进行有效管理决策，由此引伸出电子商务与实时物流的联系。电子商务与实时物流联系的本质就是为公共产品提供精确、足额、及时、效率、成本控制的运行目标，也就是通过物流实现效率、效益的行为，而其表现形式则是政府采购物流的电子商务模式，即数字化政府采购物流。

　　电子商务与交易前的信息准备

　　在交易之前，政府采购应用电子商务主要是提高采购信息交互效率和降低信息成本。在采购的准备阶段，政府采购部门必须准确了解市场供给情况，了解产品的市场波动，了解同类产品不同供应商的差异，了解不同供应商对供给产品的质量反映。然而由于产品供给的动态性，对成熟产品也不能仅依据历史数据武断判断市场的现实价格，因此获取产品信息成为对政府采购的负责任行为。虽然，信息网络化为捕捉产品成本提供了便捷的路径，但网络信息只是基本数据，要让基本数据成为有用的信息，还需要进行从数据到信息的处理。政府采购机构运用信息系统可以实现从原始数据到有效信息的转换。信息化背景下的信息准备，是政府采购参与市场博弈的前期工作，也是有准备进入市场的基本工作，准备工作越充分，采购工作就会越成功。信息化背景下的信息获取是信息成本最低的获取方式。

　　电子商务与交易中的质量控制

　　交易过程中，在政府采购电子商务应用上，将主要围绕提高采购管理效率和保证采购产品交付质量的信息服务功能展开。其中，效率服从质量存在，质量是实现效率的前提条件，因此，把握好质量是政府采购的核心环节。合同签订后，首先需要把握好质量控制关。一要发挥质量员的作用。产品质量验收是一门专业性很强的工作，要做到准确把握质量，既需要专业培训，又需要经验积累，因此在政府采购队伍中形成一支专业的产品验收队伍是政府采购专业化的必然要求。二要依托电子商务的信息功能，提供尽可能多的产品质量信息，以辅助产品验收时对质量对比和质量评估的信息参考之用。其次，需要把握好产品交付的质量关。一是对标准采购产品，主要根据供应商资质和产品信用度进行质量判断。二是对专用采购产品，主要通过对产品的生产监理进行质量监控，包括产品的生产辅料、外协件、零部件的质量验收，必须要有严格的验收程序。

　　电子商务与交易后物流供应链服务

　　在交易之后，政府采购在电子商务应用环节上，主要是对提高物流企业的选择和通过服务竞争降低物流成本。在物流业高度发展的今天，第三方物流已成为社会物流服务业的主流，政府采购与第三方物流合作，构建基于电子商务的政府采购与社会物流的柔性耦合，形成从供应商到采购物品消费岗位的供应链保障体系，是信息化背景下政府采购向新的服务目标迈进的必然选择。

　　所谓政府采购与社会物流的柔性耦合，其实质就是通过电子商务的信息交互作用，把政府采购商务行为的后续流程及时、充分地传递给社会物流群，社会物流群借助电子商务信息通道把公司具体的物流能力、物流方案、单位价格和其他服务内容迅速反馈给采购机构。信息的便利和充分，使采购机构准确地定下采购物流方案，通过竞争性服务采购，优选理想的物流公司作为政府采购的配套单位，形成商务与工程的光滑链接，以此减少货物从购买到送达的传递摩擦，提高政府采购供应链的服务质量和效益。在这一过程中，电子商务的信息导向作用是采购与物流协同运行的基本技术条件，信息的充分性是减少货物运动摩擦成本的重要自序工具。