财政预算资金的实物化主要通过政府采购实现。其过程是综合预算执行的延续，直接反映预算执行效果和财政监管水平。也就是说，一个预算部门或单位使用财政性资金取得货物、工程和服务时，主要是通过"部门预算→政府采购→国库支付→资产配置→部门预算"这样一个财政资金全生命周期循环来实现。

　　政府采购作为财政性资金执行的延伸，同样也存在一个全生命管理周期的问题。政府采购通过"预算编制→计划审批→采购执行→履约检查→国库集中支付→资产配置和管理→指导政府采购预算"这样一个全生命周期循环，可以充分体现财政科学化、精细化管理的要求。

　　基于财政资金支付全流程安全和政府采购全过程监管的要求，建设电子化政府采购管理交易系统应坚持两大生命周期理念，以实现"资金监管、业务监管"两大职责为主线，建成互联相通、安全可靠、监管到位的内、外两个网络。

安徽省财政厅政府采购处处长宋宝泉

　　缘起  政采改革面临挑战

　　经过十多年的改革与发展，我国政府采购成绩斐然：采购规模不断扩大，采购范围逐步拓展，经济效益和社会效益凸显，仅就安徽来说，2011年全省政府采购规模达到555.61亿元，比2010增加近140亿元，增幅达34.81%。目前，我国政府采购面临着新的发展形势，一方面，计算机信息技术的飞速发展使政府采购环境正在发生深刻的变化，网上采购、网上交易日益频繁；另一方面，随着采购范围的拓展和采购规模的不断扩大，传统的机制和工作手段受到了极大的挑战，机制的制约、信息的不共享、业务节点的分离等问题严重影响到业务进程，政府采购事业的发展需要回应这些挑战。

　　一是财政部门依法行使监管权的挑战。《预算法》、《政府采购法》规定，财政部门是财政性资金使用监管的主体。但在现实监管中，尤其是在政府采购活动监管中，由于法律顶层设计等原因，财政部门的监管职能呈现出旁落、边缘化或处于缺失地位的趋向。

　　二是管采机构设置和管理的挑战。目前我国管采机构的设置不太统一，有些新设立的机构仍然存在管采不分、婆媳一家的现象。

　　三是政府采购资源信息分离的挑战。全国各地电子化政府采购平台建设各成一派，资源信息不能共享，各自为政，重复建设，很少按照财政资金管理的要求和规律办事。

　　四是规模范围扩大与工作效率低下的挑战。《政府采购法》颁布实施以来，我国政府采购规模增长非常快，采购范围也日益拓展，传统的手工作业已不能满足快速发展的政府采购工作需要，亟待进一步提高政府采购工作效率。

　　五是加入GPA对电子化政府采购平台要求的挑战。加入WTO《政府采购协议》（GPA）需要提供规范透明的政府采购服务平台，如何通过电子化来实现这一目标，是无法回避的问题。

　　六是科学化、精细化管理要求的挑战。在公共财政支出管理体制下实现部门预算、政府采购、国库集中支付、资产管理四位一体，是深化财政改革的必然要求。政府采购如何实现科学化、精细化管理，也是一道绕不过的坎。

　　伴随信息技术和政府采购不断发展而产生的电子化政府采购，在降低采购成本、提高工作效率、增加信息透明度等方面成效显着。电子化已成为政府采购监管部门深入推进改革的重要抓手，也是我国政府采购改革发展过程中必须打造的一项系统工程。

　　应对挑战的最佳选择是，按照全生命管理周期架构这一顶层设计理念，打造统一的电子化政府采购管理交易系统。

　　理念  把握两大生命周期

　　政府采购是各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者限额标准以上的货物、工程和服务的一种行为。

　　这种行为的实现体现在行政与市场两个方面。也就是说，各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位使用财政性资金购买货物、工程和服务时，必须编制预算，经过批准后运用市场手段，以公开、公平、公正为原则，购买到预算范围内的货物、工程和服务。那些认为政府采购只是单纯地在市场上通过招标购买货物、工程和服务的行为认识，或者认为政府采购只是使用经批准的预算资金由自己在市场上购买货物、工程和服务的行为认识，都是不全面的。

　　财政资金管理存在全生命周期

　　任何国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，要想用财政性资金购买货物、工程和服务，都必须编制预算，经批准后方能购买，从而实现货币的实物化。

　　财政预算资金的实物化主要通过政府采购实现。其过程是综合预算执行的延续，直接反映预算执行效果和财政监管水平。也就是说，一个预算部门或单位使用财政性资金取得货物、工程和服务时，主要是通过"部门预算→政府采购→国库支付→资产配置→部门预算"这样一个财政资金全生命周期循环来实现。

　　财政资金全生命周期的理念可以解决三个资金使用的问题。

　　一是通过预算编制解决"该不该买"的问题。政府采购预算是部门综合预算中项目预算的组成部分，与部门综合预算同步编制，经过"二上二下"审核、人大批准和财政部门批复等程序，最后回到部门执行。

　　二是通过国库支付解决"买得如何"的问题。部门（单位）使用财政性资金采购货物、工程和服务后，财政部门借助国库集中支付将财政性资金通过国库单一账户体系支付给商品和劳务供应者或用款单位。

　　三是通过政府采购解决"如何来买"的问题。显而易见，政府采购是部门（单位）使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

　　在财政资金全生命周期中，政府采购上连部门预算、下接国库集中支付，在预算执行中起着承上启下的关键作用，是财政资金全生命管理周期中不可或缺的中间桥梁。财政资金通过全生命周期的闭合循环管理，有效保证了自身的科学、安全使用。财政资金全生命管理周期理念充分说明了政府采购的行政行为性质。

　　从财政整体改革的角度看，电子化政府采购管理交易系统应纳入财政"金财工程"建设的总体框架内，因为政府采购属于财政体制范畴，是财政支出管理的重要内容，电子化政府采购管理交易系统必须按照财政资金管理的规律和预算支出、政府采购、国库集中支付改革的相关要求，从资金源头上、采购节点上、支出末端上进行不能割裂的整体性设计。只有通过系统的整体建设与广泛运用，才能从手段上克服传统政府采购管理与执行中存在的弊端，并从根本上解决政府采购活动中的突出矛盾和问题。

　　政府采购全生命周期节点多

　　政府采购作为财政性资金执行的延伸，同样也存在一个全生命管理周期的问题。政府采购通过"预算编制→计划审批→采购执行→履约检查→国库集中支付→资产配置和管理→指导政府采购预算"这样一个全生命周期循环，可以充分体现财政科学化、精细化管理的要求。

　　政府采购全生命周期的理念可以解决三个财政性资金支付安全的问题。在财政预算资金的实物化管理中，通过政府采购全生命周期的管理过程和实施措施，能够解决财政性资金支付的安全问题：一是通过科学合理的采购预算编制确保了采购项目安排的合理性；二是通过公开、公平、公正的采购程序实现了采购行为的规范性；三是通过严格的集中支付手续保证了财政资金使用的合理性和有效性。

　　充分体现科学化精细化管理要求

　　建设电子化政府采购管理交易系统是深化政府采购制度改革的必然要求，是解决政府采购各环节不衔接、制度不完善、机制不健全等问题的根本出路，也是实现财政科学化、精细化管理要求的充分体现。

　　首先，在财政资金支出上，政府采购是财政支出的重要内容，有其自身的规律性，存在一个不可割裂的预算编制、政府采购、资产管理链条。这种客观性使其在预算执行管理中处在承上启下的关键位置，存在一个全生命周期。

　　其次，在政府采购执行上，政府采购作为财政性资金执行的延伸，同样存在一个全生命周期。通过电子化政府采购管理应用系统的内外网建设，可以有效实现政府采购全生命管理周期，体现政府采购科学化、精细化管理的要求。

　　再次，在财政监督检查上，政府采购是通过严格的监督程序来实施的，存在着完备的支付手续问题。政府采购全生命周期运行通过科学编制预算、严格审批计划、执行招标采购、项目合格验收、合同履约检查、国库集中支付等严密的操作程序进行，使得各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金依法实施采购的行为变成了一个货币实物化的过程，资金通过集中支付直接给了供应商。

　　在这个过程中，全生命周期自然而然地成为财政部门加强财政性资金监管的重要手段，这就从体制的源头上和机制的过程中确保了资金的安全。资金支付安全了，相关人员就没有利益寻租的空间，源头防腐的目的顺利达到。

　　全生命周期理念既符合财政资金管理的规律和财政管理科学化、精细化的要求，又契合了源头防腐的制度设计目标，是政府采购科学化、精细化管理的充分体现。

　　设计  两个网络履行三大职能

　　基于财政资金支付全流程安全和政府采购全过程监管的要求，建设电子化政府采购管理交易系统应以实现"资金监管、业务监管"两大职责为主线，建成互联相通、安全可靠、监管到位的内、外两个网络。

　　整个系统除了要实现财政性资金支付、业务全流程操作外，还要做到节点全流程监管。系统既要保证财政资金支付的安全，又要满足政府采购交易执行全流程操作，还要做到对政府采购各节点的监管，从而实现财政支付和政府采购交易两大职能同步。

　　在财政资金支出的过程中，政府采购是财政支出改革"三驾马车"的中间环节，其重要作用不言而喻。而在政府采购全生命周期机制中，每一个环节都以前一个环节为基础，前一个环节决定着后一个环节的开展情况，后一个环节又验证了前一个环节是否科学规范。整个生命周期呈闭合循环的"圆"状，各环节环环相扣，互相依存，不可分割。

　　支付职能在内网实现

　　财政一体化平台是财政部"金财工程"的重要组成部分，政府采购是财政一体化平台的重要内容。

　　通俗地说，财政一体化平台就是财政内网，与政府采购相关的职责是资金管理，功能是通过财政部门联系各预算单位的内网，将人大批准的年度预算指标批复下达到各预算单位，各预算单位根据政府采购预算指标申报采购计划，经财政部门审核并下达采购任务至执行机构（集中采购机构或社会代理机构）。

　　采购任务完成后，在外网签订的采购合同将会自动发送到内网。采购单位在内网根据合同的金额和支付批次填报支付申请，经财政部门审批通过后，系统自动发送至外网。采购单位根据合同和支付方式在外网上传验收材料（包括发票、验收报告、合同等）。

　　财政部门在外网审批支付申请和验收相关材料，审核后的信息自动传入内网，国库支付中心办理支付。当采购预算资金大于合同总额时，支付完成后内网会将预算中的指标自动还原为可用指标。

　　交易职能由外网完成

　　电子化交易平台，也就是完成政府采购交易的外网，主要负责政府采购执行管理业务，功能是财政部门通过内网将采购任务下达到集中采购机构或社会代理机构。后者根据采购项目性质分办至各采购部门， 各采购部门收到采购任务书后，负责制定招标文件、发布招标公告、组织开评标、发布中标（成交）公告、签订采购合同等事宜。

　　电子化政府采购管理交易系统应该结合财政一体化平台的要求和全生命周期的理念，从资金源头、采购节点、支出末端等方面作不能割裂的整体性设计，通过分建支付内网和交易外网两个网络，内网管资金，外网管执行，在确保财政业务内外网分开和安全的前提下，采取多种手段实行双向数据交换，充分有效地进行资源共享，实现从计划到执行、从执行到支付的全流程电子化。

　　监督职能贯穿于循环程序

　　按照两大全生命周期管理理念的要求，政府采购整个流程是不可分割的。通过内网的运行，财政部门可以看到每个政府采购项目从预算编制到计划编报、任务下达、操作执行、履约验收、采购资金支付、资产管理等每一个环节的状态。

　　这个过程无形中形成了一个闭合监督管理的"圆"，实现了对政府采购活动的循环监管。

　　通过外网的运行，所有政府采购当事人均可以根据自身不同的访问权限，随时随地了解项目采购情况和结果，从而形成交易执行监督的"圆"。

　　通过内外网全生命管理周期的合力， 可以实现政府采购预算编制、计划审批、采购执行、资金支付、资产管理、绩效考评的环环相扣、相互制衡和互相依存，以达到最佳管理效果。

　　同时，不可分割、适时监控的闭合循环"圆"再次形成。从程序上建立起"预算－计划－交易－支付－资产－绩效"循环监督机制后，可以通过技术手段保证财政资金的安全，使相关人员想腐败都没有机会，促进了政府采购事业依法、有序、健康地发展。

　　有些地方按照政务公开和效能建设的相关要求，将政府采购纳入所谓的"统一监管平台"，使得属于一个有机整体、不可分割的政府采购主要环节的监督管理权，从财政性资金和政府采购全生命管理周期权中分离出来。

　　于是，财政性资金的监管和执行脱离了法定的部门，闭合的"圆"开了口子，导致财政资金的使用安全、政府采购操作环节以及相关从业人员都缺乏有力的监督。这种做法不利于政府采购制度改革的健康发展。

　　就这一点来说，建设电子化政府采购管理交易系统，只有按照两大生命周期的管理理念和循环监督机制的管理要求，全面设计系统架构，才能真正实现政府采购科学化、精细化管理的目标。

　　架构  一二三四五齐步走

　　安徽电子化政府采购管理交易系统是以"两大生命周期管理理念和政府采购循环监管机制"为总体要求，按照"一二三四五"的架构来建设的。

　　全省一套系统：按照政府采购全生命管理周期的理念，建设全省"标准和规范统一、监督和执行一体"的电子化政府采购管理交易系统。

　　分设两个网络：分建财政内网和外网两个网络，内网处理政府采购资金管理业务，外网处理政府采购执行交易业务。

　　实现三个一体化：纵向上，这个系统实现与财政部及省、市、县系统连接的一体化；横向上，实现预算指标、采购计划、国库支付和资产管理的一体化；立体上，实现财政部门主体监管与其他部门协同监管的一体化。

　　建好四个平台：主要是综合信息服务平台、公共资源服务平台、政府采购监督管理平台和政府采购交易执行平台（可包容招标投标）。综合信息服务平台是政府采购当事人和社会公众获取政府采购信息的窗口；公共资源服务平台的功能是实现省、市、县政府采购系统互联互通和数据资源共享共用；政府采购监督管理平台实现财政部门对政府采购活动的管理和监督职能；政府采购交易执行平台为采购人、供应商和采购执行机构提供项目招标采购、协议供货等网上交易场所。

　　管好五个资源库：包括供应商库、采购代理机构库、评审专家库、商品价格库和采购项目库（包含合同库），这五个库是建设全省统一的电子化政府采购管理交易系统的基础。例如，供应商诚信档案库通过采集注册情况、执行能力、履约情况等信息，可以为政府采购执行环节的质疑答复和投诉处理提供依据，然后将处理结果反馈到供应商诚信库，实现诚信管理的良性循环，以此营造公开、公平、公正、透明、诚信的政府采购运行环境。

　　进度  省级已运行 市县正推广

　　省级去年电子化采购30多亿

　　按照财政部"金财工程"的总体规划和财政资金管理的具体要求，安徽省本级财政一体化平台已于2010年1月1日全面运行。

　　截至2011年底，省本级124个一级预算部门、668个二级预算单位和708个下属机构，均在财政内网系统中完成采购计划填报和办理合同付款手续。

　　同时，外网系统也完成了五个子系统的开发应用工作：一是门户网站子系统，日均访问量超一万人次，截至2011年底累计访问量904万人次；二是专家库管理子系统，目前正式注册的全省各类专家有13000多人，省库专家也有1613人，为1120多个政府采购项目抽取评审专家14344人次；三是基础资源子系统，目前审核在库的供应商有4800多家；四是协议供货子系统，目前协议采购系统入库的品牌商品有16大类 3000多种；五是项目采购子系统，2011年度省财政通过省级电子化政府采购系统下达采购任务至执行机构达2972项，涉及政府采购预算资金34.85亿元，签订4955个政府采购合同，涉及合同资金33.66 亿元。

　　市县推广分三步走

　　从2011年底至2013年底，安徽将全面完成16个市79个县电子化政府采购管理交易系统建设工作。其中，黄山等7个市3个县作为首批市县推广试点单位，目前已经完成了系统建设工作。

　　根据规划，2012年底前要完成第二批6个市30个县的两级电子化政府采购管理交易系统推广建设工作；2013年6月底前要完成剩余3个市46个县的两级电子化政府采购管理交易系统推广建设工作。

　　黄山市作为先期试点单位，门户网站于2011年1月正式上线，随后政府采购、建设工程、土地、产权、林权等执行交易系统及电子辅助评标等系统相继上线，并与财政一体化系统成功对接，建立了财政主体监管与其他部门协同监管的模式。目前系统已全面运行。

　　成效  共享资源 全程覆盖

　　从安徽电子化政府采购管理交易系统的运行情况看，取得了以下三项成效。

　　首先，在建设理念上实现了"四个转变"。一是在操作方式上，实现了从手工操作、纸质载体到以电子操作、网络载体为主的转变；二是在协作办公上，实现了从相对独立、各自封闭到互联互通、资源共享为主的转变；三是在监控时点上，实现了从事后反馈、被动了解到事前提醒预警、事中实时控制、事后跟踪评价为主的转变；四是在建设模式上，实现了从省、市、县分别规划设计、分散重复建设到全省统一规划设计、集中推广应用为主的转变。

　　其次，在采购监管上实现了"四个覆盖"。一是政府采购任务通过电子方式下达，实现了全部覆盖；二是政府采购合同通过网络全部电子备案；三是五种采购方式（公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源）全部网上操作；四是所有用户的网络操作痕迹均得到保留，做到全过程网络监控。

　　再次，在资金安全上实现了"三个保证"。一是在资金管理上，保证了系统前接预算指标管理系统、后接国库集中支付系统和资产管理系统；二是在采购流程上，保证了从采购指标分配、计划申报、任务下达、采购执行、合同支付、资金结余全流程的管理；三是在监督管理上，保证了预算监管、执行监管、履约监管等环节的事前、事中、事后全方位监管。