西安市财政局副巡视员 曾天祥

　　按照财政部、陕西省财政厅的工作部署，西安市市级电子化政府采购系统建设在学习、借鉴部分兄弟省市经验的基础上，2009年明确建设方案，确定系统建设的总体开发思路为：全面覆盖、分步实施、便捷高效、注重监管。2010年西安市市级电子化政府采购系统进入实质性开发阶段，经过测试、试运行、修改完善以及宣传培训等前期工作，于2011年7月1日正式上线运行。运行一年多以来，西安市市级电子化政府采购系统取得了一定成绩。

　　架构：七子系统确保全流程电子化

　　西安电子化政采系统包括政府采购业务审批系统、电子化招投标系统、专家库管理系统、供应商库管理系统、网上电子竞价系统、报表统计系统及政府采购网站。

　　西安市的电子化政府采购系统由七个子系统组成，它们分别为：

　　政府采购业务审批系统。主要功能是完成政府采购项目的网上申报、审核。作用是提高了工作效率，节约了审核时间，同时使审批环节更加公开、透明，实现了政府采购数据的同步采集，便于数据统计与分析。

　　电子化招投标系统。主要功能是实现以电子化方式组织采购项目的投标与评标。作用是方便了供应商投标，节约了采购组织成本，而且增加了开标现场流程的透明度，提高了评标质量，实现了对招投标全程的监管和记录，便于资料查询、存储及监督。

　　专家库管理系统。主要功能是建设专家库和管理专家，自动抽取专家并通过语音通知。作用是实现专家抽取结果的完全保密，减少人为因素的干扰。同时定向屏蔽应回避的专家，确保专家抽取结果的合法性，并对专家进行科学的评价、考核，提高专家库的管理质量。

　　供应商库管理系统。主要功能是对供应商实行会员制管理。作用是通过对供应商参与政府采购活动的信息记录，为建立供应商评级制度提供数据基础，实行优胜劣汰，加强对供应商的管理。

　　网上电子竞价系统。主要功能是通过网上竞价方式实施协议供货采购。作用是通过供应商竞争性报价降低价格，节约财政资金；通过网络公开采购需求及参数，保证采购过程的公开和公平。

　　报表统计系统。主要功能是实现系统自动采集数据，生成政府采购统计报表。作用是便于政府采购监管部门及时、全面地统计采购信息，及时进行数据分析，为相关决策提供参考。

　　政府采购网站。主要功能是搭建政府采购政策宣传及业务培训、信息发布的专业平台。作用是为供应商注册、参与网上竞价提供平台，便于电子化政府采购各项工作的开展。

　　开发：一体推进 便利操作

　　西安市电子化政府采购系统构建遵循一体化开发、大财政模式，以及重规范防腐、重信息保密、全过程监控、多品牌竞争等宗旨。

　　在整个电子化政府采购系统的开发过程中，西安市自始至终遵循以下原则：

　　全流程覆盖，一体化开发。西安市电子化政府采购建设起步较晚，但却增加了学习、借鉴外地经验的机会。针对政府采购全部流程和所有环节实施一体化设计研发，各功能模块同步发挥能效，同时十分注意系统内整体间的衔接问题。

　　多系统联接，大财政模式。西安市电子化政府采购系统设计考虑到了与预算管理、国库支付、资产管理等其他已经上线运行的财政管理系统的相互衔接，在设计上能够实现数据共享，拓展各个系统的功能。

　　靠科技提效，重规范防腐。西安市电子化政府采购系统建设中不仅是将手工作业电子化，而且注重借助电子化技术进一步提高工作效率，并通过工作任务限时办理短信提醒等功能督促各环节及时完成相关工作。另外，通过细致梳理、重造工作流程达到更加规范的目标，以规范化增强防腐功能。

　　自动化抽取，重信息保密。专家的抽取过程和抽取结果做到了系统保密，防止了专家信息的人为泄露，有效防止了供应商与专家之间的接触，强化了政府采购管理的严肃性。

　　标准化评标，全过程监控。在系统内预设标准化模版，使招标文件及投标文件格式规范，便于投标供应商规范、高效地制作投标文件，可实现专家评标过程中数据通过评标专网传送，使专家能够独立评标，评标结果自动汇总，减少人为因素。

　　电子竞价，多品牌竞争。通过电子竞价将协议供货采购的整个过程搬到网上公开进行，而且要求形成两个以上品牌、多个供应商之间的竞价，使竞争更加充分和公平。

　　成效：切实提效防腐

　　西安市电子化政府采购系统的运行对于提高政府采购工作效率起着重要作用；对于加强政府采购领域的反腐倡廉工作起着重要作用。

　　通过一年的应用运行，西安市电子化政府采购系统对提高管理水平发挥了重要作用。

　　西安市电子化政府采购系统的运行，对于提高政府采购工作效率起着重要作用。电子化管理模式对政府采购工作的改变是系统性的，通过计算机及网络技术的运用，使人工管理模式下难以达到的效果轻松实现，能够极大地减轻人的工作量，提高工作效率。如电子化系统中的政府采购业务审批功能，实现了采购人足不出户完成整个审批过程。报表统计、历史数据查询等便于采购各方及时、准确地掌握相关信息。

　　西安市电子化政府采购系统的运行，对于加强政府采购领域的反腐倡廉工作起着重要作用。电子化管理模式将政府采购的全过程纳入流程设计中，各项工作在网上公开进行，从制度以及技术上实现了采购过程的公开透明，使采购工作随时接受纪检、审计部门等各方面的监督，促进采购工作的公平、公正、廉洁。

　　建议：完善制度 统筹规划 畅通大财政系统

　　西安在开发和应用电子化政府采购系统的过程中遇到了一些困难和问题，要解决这些问题，除了各地要不断完善制度和软件系统，财政部也应考虑建设全国统一的电子化政府采购系统，加强对地方电子化建设的指导，同时制定出台相关标准。

　　电子化政府采购系统在开发和使用的过程中出现了一些困难和问题，对其的解决办法，笔者进行了一些思考。

　　制度健全是设计标准系统前提

　　标准的系统流程设计离不开完善的政采法律法规。电子化政府采购系统的流程设计依据是政府采购法律法规确定的工作程序，但是由于现行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等政府采购法律法规存在盲点，以及与现实情况不相适应的地方，而且《〈政府采购法〉实施条例》尚未出台，法律的相对原则性规定无法满足复杂的政府采购实务需要，因而，理想的状态是制度先行。

　　应该讲，电子化政府采购制度改革给政府采购法规制度的完善提供了一个很好的契机，所以，尽快出台《〈政府采购法〉实施条例》，并对相关法规制度进行修订，有利于电子化系统建设中业务流程的确定和设计，减少后期的反复修改。

　　规范网上采购需专门管理办法

　　权威电子化政府采购管理办法亟待出台。电子化政府采购是对传统管理模式的重大改革，网络技术的应用使很多管理环节与以往模式有了较大的变化，所以原有的相关法规制度和办法在一定程度上不适应新的电子化模式，需要及时做出修订。比如在电子化评标环节中的数据传送、保密应遵循的规范；电子投标文件上传的时间节点如何确定；电子化评标过程中遇到采购方式变更时的业务处理流程；网上电子竞价的成交规则；电子化实行以后，政府采购档案如何保管，等等，都需要先行制定管理办法来约束采购过程中出现的各种情况和问题，否则将导致大量的质疑和投诉。目前各地在开展电子化政府采购改革中会根据自身业务开展情况制定一些管理办法，但这些管理办法不具有权威性，甚至有些规定会与《政府采购法》或财政部以前制定的相关规定、办法存在冲突，这会影响电子化政府采购的顺利进行。所以，笔者认为，系统、规范的电子化政府采购管理办法应以财政部的名义制定下发。

　　电子化政采管理模式应统一

　　目前各省市的政府采购管理模式差异较大，从政府采购预算编制、项目审批到采购项目的具体实施、合同签订和资金拨付，各地的工作流程都不尽相同，而在实施电子化政府采购的过程中，软件系统的设计主要是将手工作业流程移植到系统操作，造成各地电子化政府采购系统流程的千差万别，基本不可能照样复制。如果将电子化政府采购改革作为一项长期的工作来看，这样的格局极不利于长远发展，一是不利于全国范围内政府采购管理模式的统一，二是不利于电子化建设经验的相互借鉴和推广，三是不利于全国统一电子化平台的建设，或者造成统一平台建设成本的加大。

　　发挥系统功能应建统一资源库

　　统一资源库有利于打破地域限制，发挥系统功能。目前，各地的电子化政府采购改革基本上是各自为战、互不相同，即使是在同一个省份也难以统一，这样的情况严重地影响了电子化政府采购功能的充分发挥。

　　例如，各自开发使得建立统一的供应商库、专家库十分困难，资源无法得到共享。供应商库不统一会大大增加供应商的投标成本，降低政府采购的工作效率，因为供应商在参加不同省市的招标项目时，必须按照当地的规定重新办理各种资质审核手续，办理CA认证（或其他类似认证），使电子化运行模式下全国范围内的异地投标很难实现。而专家库不统一会加大各省市使用全国专家资源进行异地评标的难度，尤其是那些缺乏专家资源的偏远地区，仍要为请不到高水平的专家而发愁。

　　体现专业性 系统功能应强大

　　采购业务的专业性要求电子化政府采购软件系统功能强大。从设计理念上，笔者认为，电子化政府采购系统应该是一个界面友好、操作简便、功能强大的通用软件，能够让参与政府采购工作的相关操作人员进入系统后，依据明确的提示很方便地完成各项操作。

　　但是从开发和运行过程看，要做到这一点是相当困难的。一是政府采购业务确实非常具有专业性，程序复杂、环节繁多，不同的采购内容涉及不同的采购方式，而采购内容之丰富跨越了多个领域，采购方式较多而且在几个阶段都面临着变更的可能，这些都为软件设计增加了很大的难度。二是地方的开发能力毕竟有限，不仅是财力有限，而且高度有限，只能是依托于当时、当地的情况去考虑、谋划，如果讲到前瞻性，可能只能从全国层面来组织进行，并集中全国的资源、人才、思路去设计出功能强大的操作系统，才能达到电子化的最终目标。

　　系统顺畅运行 数据应及时更新

　　政府采购涉及大量的货物、工程、服务类项目，实行电子化政府采购，其特点和优势之一就是能够将这些丰富的信息内置到系统中，供采购单位了解和选择。另外，要使系统顺利运行，管理的组织架构也必须内置到系统中去，并按照预先设定的职责和流程运转。但是无论是商品、服务的信息，还是机构、人员设置，都处在不断的变化当中，特别是商品的型号、性能、价格等采购单位迫切需要掌握的信息，其变化的频率越来越快，如果不及时更新，将严重影响到采购单位对准确信息的掌握，可能导致错误的采购决定和预算，进而影响采购单位对电子化系统的信任。而目前，西安市的电子化系统还没有解决大量信息及时更新的难题，再往长远看，软件开发人员撤出后，仅靠财政监管部门十分有限的人力保证这一点存在一定的难度，维护系统的长期、稳定、顺畅运行更是不容易。

　　改进传输技术促系统功能发挥

　　发挥系统功能须改进网络传输技术。西安市电子化政府采购系统建设的目标之一是供应商投标书通过互联网上传，条件成熟情况下逐步过渡到供应商可以不到开标现场，实现异地投标。但是从系统运行情况看，标书上传速度成为技术难题。对于一些标书容量大的项目，上传过程十分漫长，基本没有把握保证能够在投标截止时间前上传完毕。所以，只能要求供应商通过存储设备到投标现场提供的电脑上拷贝上传标书，或者采取电子与纸质并行的办法，这影响了电子化政府采购系统功能的发挥。

　　设定评价标准 实现动态监管

　　系统设定供应商及专家的评价标准难度较大。西安市电子化政府采购系统设计包括对供应商、评审专家的信用情况、工作情况进行评价的思路，目标是依据考核结果对供应商建立评级制度，对评审专家实行动态管理。但是从实际执行情况看，要实现这一目标难度很大。

　　首先是评价指标如何建立的问题。定性指标一般比较容易实现，但对于系统来说实际意义不大；而定量指标的确定，其严谨性、科学性必须都很高才能使评价工作公正、有效，而且如何建立是个难题。其次是评价来源问题。财政部门本身在绝大多数情况下并不直接接触供应商或评审专家，因此对他们的评价需要有发言权的采购人和采购代理机构做出，并及时反馈到系统中，但实际工作中的反馈情况并不理想。最后还有评价结果如何应用的问题。对于评价不高的情况如何处理会涉及法律规定，而现行法规对于一些情况的处理不够明确，如果地方自行规定还会引发相关方的争议。

　　系统应上通下连

　　与财政其他系统的接入很难实现。西安市电子化政府采购系统设计明确要求该系统须与部门预算、国库集中支付、资产管理、非税收入管理、财政局网站等相关系统实现相互接入，这也是顺应财政大平台建设的总体思路而提出的。

　　但是目前看来，接入的难度较大，有些困难来自于技术方面，有些则来自于业务方面。技术方面，由于本系统与有些系统的开发采取不同的结构，相互接入较难实现，甚至担心会影响各自的正常运行。业务方面则有多个因素，一是财政内部各项工作还不相衔接，对于系统接入后相互提供什么样的数据还未确定，或者对方系统需要的数据目前无法提供；二是不同的系统由不同的软件公司开发，其相互接入的积极性不高，甚至相互设置障碍，影响整个工作的正常进行。

　　问题虽然存在，但并不影响电子化政府采购改革的正确方向，更不能因此动摇改革的信心。但如果这些问题长期得不到解决，会影响到改革的深入。要解决这些问题，除了各地要结合自身实际，不断完善制度，完善软件系统，加大宣传培训的力度之外，建议财政部考虑全国统一的电子化政府采购系统的建设问题，加强对地方电子化建设的指导，制定出台相关标准。另外，对《政府采购法》等法规制度执行情况进行梳理、调研、修订、完善，尽快出台《〈政府采购法〉实施条例》，为深化改革奠定更加坚实的基础。