国家信息中心信息化研究部高级工程师、副处长   芦艳荣

　　政采信息化应用先进技术和网络化环境为交易各方提供了一个使信息更加公开、透明、对称，以及商务过程更加便利的交易平台。推行信息化应用必然产生市场供需结构的重新调整，对运行主体的操作和行为规范形成压力，因此需要对政府采购制度进行改造，以建立符合电子商务运行需求的新政府采购制度体系。

　　调整原有规定 完善政采制度框架

　　调整政府采购方式选择的时效序列；将一些占用财政资金超过一定比例的非竞争性国有企业或企业承担的公共产品生产项目纳入政府采购范围；在完善《政府采购法》的条件下，出台以《〈政府采购法〉实施细则》为中心的各种配套法律制度。

　　成熟的政府采购是在完善的采购制度框架下，由采购人、采购代理机构、供应商按照采购制度规范各自职能，完成从需求到供给的协同运行，在发展阶段中以公开招标为主的采购方式，由于其效率较低、成本较高将逐渐退至次要地位。此时，在采购方式上，一般依据历史资料等相关信息，选用询价采购或竞争性谈判采购方式，在保证政府采购各项指标实现的前提下，更加突出采购的运行效率。

　　采购方式时序安排须调整

　　《政府采购法》所规定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源等采购方式，在时效序列上体现了以时间换效益、换秩序、换公平的制度安排。然而，制度安排中效率低下的问题始终困扰着政府采购履行公共保障职能的充分发挥。随着信息化的应用，调整政府采购方式选择的时效序列成为政府采购制度改造的一项重要内容。

　　调整采购方式时效序列安排的制度需求和市场准备。随着政府采购进程的不断推进和政府采购社会保障职能的确立，原有的以损失效率换取效益的梯度选择时序已不能满足政府采购应对突发事件的物资保障需求，因此，对其进行适时调整，注重效率、保证效益成为政府采购新制度在实施方案中的基本要求。效率指标此时成为政府采购制度成熟与否的重要标志。

　　为了满足政府采购关于效率优先梯度转换的制度需求，需要通过政府采购的政策导向完成制度转换的市场准备。

　　一是通过竞争优选和市场培育相结合的制度安排，完成供应商资质由普选向精选的过渡，最终形成政府采购优质供应商群组的目标，以减少公开招标、邀请招标、竞争性谈判等冗长采购程序在政府采购方式选用中的比率，提高采购效率。

　　二是由强制实施新制度向自觉维护和遵守新制度转变。在这个过程中，要让每个供应商认识到遵守采购制度是降低供给成本的最佳选择，任何违规和"暗箱操作"的边际风险成本将大于规范操作的边际收益。

　　调整采购时效序列制度安排的切换条件。实现新制度的有效运行需要新的以电子商务为运行平台的网络支撑环境，为此，政府需要以政策引导社会资金向电子商务建设集聚，加快搭建科学合理的电子商务应用平台。

　　按照平台建设投资主体的不同，政府采购电子商务投资一般有三种方式：一是完全由政府出资，二是完全由企业投资，三是由政府和企业联合出资。

　　政府采购电子商务应用作为政府部门为社会提供公共服务、依法使用财政资金、利用信息和网络技术进行公共产品采购的特殊市场行为，通常应采取政府部分投资并出台政策，引导企业联合投资的建设方式，通过全方位整合各种独立、封闭的电子采购系统，形成统一的全国政府采购信息化服务平台，以充分享受规模效应和避免重复投资，实现政府采购网络化管理。当上述条件成熟后，新的体现效率优先梯度转换的制度即可实施采购时效序列制度安排的运行切换。

　　运行主体及相互关系须调整

　　在政府采购信息化应用作为一种高效的采购方式被世界各国和国际组织广泛接纳并写入相关政府采购法律条款的国际商务环境下，必须加快对我国政府采购电子商务运行的系统建设，同时对涉及的运行主体和相互关系进行制度调整。

　　充分发挥政府的引导职能。政府作为推动电子商务应用的组织者，要从四个方面充分发挥政府的宏观规划和指导作用。

　　一是全方位参与全球性标准和规则的制定，并实施有效的指导和管理。互联网是跨越国界的网络，基于互联网的电子商务活动必然也具有跨国界的特点，这就要求各国政府应加强政府有关部门间的相互协调和沟通，在政府采购电子商务应用的政策、法规和标准上保持高度的一致性和连续性。

　　二是面对不同的应用层面，充分发挥政府的扶持和服务职能，在宏观方面指导电子商务的发展，并提供制度、技术、环境等服务。

　　三是继续做好面向各类供应商的电子商务宣传、咨询和培训，并及时澄清中小企业在电子商务应用中的困惑和误解，鼓励和提高供应商参与政府采购电子商务应用的信息和各种技术准备。

　　四是加大信息基础设施的建设力度，制定有利于电子商务开展的通信资费标准，减少在成本、质量、接入性方面的地区性差异，使中小企业和偏远地区也能参与政府采购电子商务应用。

　　规范企业在政府采购电子商务中的市场行为。企业作为市场经济的主体，在政府采购电子商务应用中也具有不可替代的重要作用。因此，企业在参与政府采购电子商务活动中要严格规范企业行为。

　　第一，企业既要积极进取，按照国家、地区、行业的电子商务发展规划，科学地制订企业自身的电子商务发展计划，并将其纳入企业信息化建设的总体范畴，又要面对现实，保持清醒的头脑，切勿一哄而起，避免重复我国企业建立ERP（企业资源计划）系统或企业信息化建设过程中走过的许多弯路。

　　第二，企业在参与政府采购电子商务应用中，需要建立一个功能强大的ERP系统并与其实现信息融合，为其提供必要的后台支持，做到动态查询、快速响应、及时服务，实现真正意义上的企业资源优化配置；第三，企业在进行政府采购电子商务应用中要充分借鉴电子商务发达国家的经验和教训。这是稳中求进的好方法。

　　按GPA基本原则完善政采法

　　现阶段我国必须以GPA为依据、以双边谈判的具体承诺为基础，根据我国经济社会发展水平，按照GPA的基本原则进一步完善政府采购法律制度，为政府采购市场的开放创造良好的法制环境。相对于西方国家200多年的政府采购发展历史，我国实行政府采购的时间只有短短的13年。因此，作为我国政府采购实践经验总结的《政府采购法》难免存在一些不足。所以，我们应该在肯定《政府采购法》立法成就的基础上，利用有限的过渡期对其进行不断的完善与补充。

　　适当扩大政府采购适用对象。我国《政府采购法》为了保障企业经营自主权的落实而没有将国有企业纳入政府采购主体范围，与GPA条款不符。而且，不可否认的是，我国国有企业在实际的经济活动中使用的资金，有很大一部分是来自财政拨款，属于财政预算内资金。这些资金数额巨大，如果不将此纳入政府采购范围，而是仍然由企业自主决策，就很难实现对这一大部分资金的有效监管，不利于国有资产的保值增值。

　　此外，目前我国《政府采购法》以资金来源为标准来确定政府采购主体的做法也不符合国际的通行做法。目前国际通用的标准是公共职能标准：只要该实体在经营活动中存在竞争者，该实体可能因为经营不善而破产，那么该实体就应该适用政府采购对项目管理的有关法律法规。因此，我国目前应该将一些占用财政资金超过一定比例的非竞争性国有企业或企业承担的公共产品生产项目纳入《政府采购法》的调整范围。这样将有利于促进市场发育，严格界定政府行为与市场行为，也更加符合国际通行做法。

　　合理调整《政府采购法》和《招标投标法》的关系。我国的政府采购法律制度主要由《政府采购法》与《招标投标法》构成，这在世界范围内都极为少见，两部法律的并存难免会产生一些问题。在目前两法同时执行的情况下，可分步先对两法的衔接做出立法上的处理，比如规定政府采购无论是采购货物、工程还是服务，进行招投标的一律适用《招标投标法》，其中的工程建设项目的招投标，不仅适用《招标投标法》规定的程序和规则，还应按照《政府采购法》的实体规定，坚持政策取向、严格预算管理、加强信息披露等。

　　加紧制定相关配套法律法规。政府采购是一项政策性、业务性、规范性都很强的活动，科学、完整的制度体系是信息化背景下政府采购的运行基础。《政府采购法》只是就政府采购的基本框架、基本原则、主要内容和运作方式做出了规定，在操作性上还有所欠缺。有关部门应该加紧制定与《政府采购法》相配套的法规和标准，使《政府采购法》的原则性规定更加具体化，更加具有可操作性。

　　鉴于我国目前政府采购法律制度的发展现状和正在进行的GPA谈判的国际接轨压力，现阶段应在完善《政府采购法》的条件下，出台各种配套法律制度。这些配套法律制度应以《〈政府采购法〉实施细则》为中心，具体包括供应商投诉处理法律制度、政府采购代理机构管理办法和预算支付法律制度等。

　　创建量化考核制度 均衡效率与效益

　　建立政府采购产品的质量标准管理体系；实行政府采购效用考核的量化管理制度；建立政府采购用户信息反馈制度，使政府采购效用由理想走向现实。

　　经济学认为实现"帕累托最优"是一个有经济效率的系统以最小的成本生产人们最需要的产品和劳务的经济，满足"帕累托最优"状态的环境是完全竞争的市场结构，并通过"看不见的手"，在市场出清的条件下，以一般均衡价格予以实现。然而，政府采购使用政府财政支出购买公共产品，提供社会公共服务，具有非排他性和有限竞争性，这种特性使得这一产品的市场供给不足。解决公共产品的供给主要依靠政府偏好，公共产品的优化供给由社会成员对公共产品的偏好与生产成本的均衡所决定，因此，实现政府采购的"帕累托最优"不能依照产品市场一般均衡理论，而是要采取公共选择的方式，即社会借助非市场的公共决策，决定公共产品的供给量。政府作为这一决策机制的代表，履行着对政府公共服务计划安排的职能。

　　技术保障与效益优先的制度改造

　　履行政府采购计划安排的职能是由政府承担的社会公共服务职能决定的。政府采购安排代表了公共服务的现实需求是政府采购的内生变量，它决定了政府采购的规模、方法和难易程度，同时，也构成了政府公共服务计划与政府采购的基本对应关系。然而，政府的宏观调控功能和计划安排功能，有时也会出现低效或失效，这是由于信息的不完全和不对称所造成的。因此，制定信息化采购制度需要一个与供给和需求结合的信息供给源，以及能准确描述事物运动规律的模型和依据模型进行数据处理的工具、方法，而政府采购作为联系需求和供给的行为，将是履行信息供给职能的最佳承担者，并以此实现政府采购信息化的技术保障功能。

　　政府采购一方面作为市场经济活动的重要组成部分，必然要追求经济效益，即以合理的财政资金投入，购买到能满足社会需求的优质公共产品；另一方面作为国家宏观经济调控的重要手段，更要优先体现其在社会经济活动中的社会效益，以实现政府调控经济的政策功能。

　　所以，在政府采购制度改造上需要着重体现的内容有：

　　一是根据国内和国外经济发展现状和趋势，制定符合本国经济发展的政策导向。

　　二是依据国家整体经济结构调整战略和国际产业发展格局的需要，在国际规则允许的范围内，有效保护民族产业、扶持中小企业、发展高新技术和扩大就业，

　　三是考虑应对突发事件或国际环境变化的应急保障需求，逐步实现有效率的、规范的采购运行制度安排。

　　四是参照公共服务建设的常规安排，有意识地履行政府采购资金注入对宏观经济的调控功能，起到平抑经济、稳定社会、促进发展的专项职能。

　　时效提高与效率优先的制度改造

　　通常情况下，政府采购都以采购效益为主，发挥政策功能，但针对突发事件的应急采购和军事采购等特殊政府采购，则需要强调政府采购的时效性，以提高政府采购的国防和应急保障能力，这时的政府采购活动常常会牺牲政府采购效益，而以追求采购效率为先期要求。强调采购效率的意义在于紧急情况下采购活动的时效概念。对于突发事件的应急采购，往往因为其时间紧、任务急，且采购过程又存在许多不确定性因素，因而提高政府采购效率成为解决资源保障"瓶颈"的关键环节，甚至可以损失效益，确保效率的实现。

　　除此之外，就经济建设和社会公共事业建设而言，效率也是实现效益的重要手段，如利用国际市场石油下跌购入国家战略资源；利用钢材市场价格的周期性变化，逢低购入建筑用材等，都需要通过政府采购效率实现采购效益。

　　现代政府采购制度提出了提高采购效率的特别要求，主要是基于以下几个方面的制度保障需要：一是政府采购制度改造不仅需要有资金效益的严格要求，而且也有提高资金使用效率的新要求，在规范化采购成为政府采购普遍行为后，效益不高的缺陷能比较好地得以解决，而效率不高的缺陷将成为新的突出矛盾，制约政府公共职能的有效发挥；二是集中统一的政府采购制度有助于实现资源共享，减少重复采购和在各采购环节上的浪费，提高了采购的时效性，这是政府及时获得公共产品，用于公共建设的发展需要；三是政府采购信息化应用制度，鼓励了信息网络与现代信息技术在政府采购中的广泛应用，极大地节约了采购成本，提高了采购效率和管理效率，效率的提升又为采购效益的提升带来了新的机遇。

　　质量保证与效用优先的制度改造

　　产品质量决定产品效用，保证采购的产品质量，是政府采购的基本行为目标和特别要求。

　　所谓基本目标是指政府购买公共产品的技术体系满足公共消费对购买产品的技术需求。如果产品技术体系存在缺陷，其内在的质量就不可能达到产品应用的技术标准，那么政府采购的基本目标也就根本无法实现。

　　所谓特别要求是指政府购买的公共产品有不同于民用产品的社会责任，如与公用事业相关的水厂、电厂，其生产质量必须满足城市居民用水的清洁标准和城市电力供给的热电指标。

　　在政府采购过程中，由于采购人或采购代理机构的"机会主义"倾向和市场为其提供的寻租环境，政府采购的实际结果往往产生产品质量与采购效益和效率的均衡偏离，使政府采购效用的最优解始终处于理想化状态。

　　为使政府采购效用由理想走向现实，需要围绕采购效用对政府采购制度进行改造。

　　一是建立政府采购产品的质量标准管理体系。在制定政府采购货物、工程和服务的产品分类及技术标准的基础上，形成标准化的分级应用产品目录，通过试点不断予以完善，使产品目录更加丰富，能够涵盖政府采购各类需求。在产品目录趋于成熟的情况下，应用政府采购信息化服务平台加以推广。

　　二是实行政府采购效用考核的量化管理制度。应用政府采购效用评价指标，进一步细化政府采购公开、公正和满意度定量指标，实现政府采购合规性和采购需求的定性评价指标，用以考核各级政府采购人或采购代理机构的效用业绩。

　　三是建立政府采购用户信息反馈制度。政府采购管理机构应针对采购人和采购代理机构的产品，建立以产品质量为核心的供应商、产品技术指标体系、售后服务等的信息反馈制度，用以指导采购人或采购代理机构的采购行为，考核供应商的供给资质，完善目录内产品的技术指标体系，努力实现在采购产品效用优先条件下的采购效益和采购效率的合理均衡。