论新《深圳经济特区政府采购条例》的创新内容（上）

深圳市财政委员会政府采购监督管理办公室主任   成放晴（摄影/王少玲）

　　编者按 深圳经济特区作为改革创新的试验场和"排头兵"，各项改革创新始终走在全国前列，国内最早的政府采购地方性法规《深圳经济特区政府采购条例》（以下简称《条例》）在我国政府采购领域有很多创新内容。2012年3月1日，经过修订的新《条例》开始实施，再次引起了社会广泛关注，这部新修订的政府采购法规仍然有很多创新内容，本文将从十个方面对其中主要创新内容进行介绍，供读者参考。

　　完善政府采购原则和体制

　　新修订的《条例》在政府采购原则上做了重大突破，新增了节俭高效和物有所值原则。

　　完善政府采购原则

　　政府采购应遵循的原则是政府采购法规的核心内容之一。这次新修订的《条例》在政府采购原则上也做了重大突破。

　　原《条例》采用的原则是"三公"原则和效益原则；《政府采购法》借鉴了原《条例》中的"三公"原则，同时增加了"诚实信用原则"；《广东省实施〈政府采购法〉办法》完全遵循了上位法的原则。新《条例》借鉴了《政府采购法》的"诚实信用"原则，并针对政府采购工作中遇到的和社会高度关注的问题提出了节俭、高效和物有所值的新原则。

　　诚实信用原则：

　　由于原《条例》制定始于政府采购工作开展之初，诚实信用的问题还没有广泛暴露和突出反映在政府采购活动中，因此未写入。四年之后施行的《政府采购法》提出了诚实守信原则，以规范当时政府采购工作中已日渐突出的诚实信用问题。所以新修订《条例》遵循了这项原则。

　　节俭原则：

　　政府采购中的超标准、超配置、浪费和奢侈化已为社会公众所广泛关注，也是政府采购管理部门应当解决和防止的问题，把它作为《条例》的一个原则来规定，突出了《条例》立法要解决的重点问题。这条原则的深层次含义包括两方面：一是规定政府采购应以满足实际使用需要为目标，采购经济适用、质优价廉的货物、服务或者工程；二是防止超标准采购和奢侈化采购。

　　高效原则：

　　政府采购的最终目的是为采购人开展正常工作提供货物、服务或者工程，采购人提出的采购需求往往是与尽快完成采购、实现采购需求的期望伴随一起，所以采购过程较慢是采购人强烈反映的主要问题之一。据深圳市某采购机构统计，政府采购中的公开招标平均用时约100天，非公开招标项目中平均用时约70天，由此可见政府采购周期普遍较长。

　　另一方面，供应商参与政府采购项目，同样是期望尽快完成采购，实现企业利润。所以，将高效列入采购原则有重大现实意义。

　　物有所值原则：

　　物有所值也是采购人重点反映的问题之一，采购最终是为采购人服务的，因此，不解决好这个问题采购人永远无法满意。物有所值原则看似与节俭原则有冲突，实际上是没有本质冲突的。《条例》中强调的节俭原则是保证采购人的基本需求的前提下提出的，即首先要保证采购的货物、服务或者工程必须满足需求的基本质量，节俭原则重点是要求防止超标准采购和奢侈化采购。而物有所值是更强调采购人的需求要达到更加理想的综合效益，即由好用、耐用、环保和价格合适等因素构成的最佳综合效益。

　　实际上，物有所值是西方政府采购立法最主要的原则之一，在我国改革开放初期，借鉴此原则容易被滥用，在我国深化改革开放的现实阶段，借鉴此原则是可取和必要的。

　　完善政府采购体制

　　虽然《政府采购法》规定了政府采购管理体制是管采分离，但在这一基本体制的规定之下，还是延伸出许多各自不同的管理体制。《条例》制定管理体制主要是考虑到深圳地区采购体制的历史沿革和深圳政府采购工作的实际情况。《条例》中规定的政府采购体制首先是管采分离，然后由此延伸一种与我国现行其他地方做法不一样的特有体制，其主要内容包括：

　　明确规定体制的基本架构。市、区政府财政部门是政府采购主管部门，负责政府采购活动的监督和管理。市、区政府的政府集中采购机构负责组织实施集中采购事务和其他相关工作。

　　为体制的发展方向提出指引。市、区政府应当探索政府采购体制创新，发挥政府集中采购机构的作用，支持社会采购代理机构的发展。

　　政府采购以集中采购为主，自行采购为辅。实行集中采购的，应当进入政府集中采购平台。

　　将体制中政府监管部门的部分职能进行授权管理。即主管部门授权将部分行政职能委托市政府集中采购机构行使。

　　重新划分政府采购实施主体

　　新《条例》将政府采购分为政府集中采购和自行采购，未用分散采购的概念。

　　新《条例》沿用了原《条例》将政府采购分为政府集中采购和自行采购，未用分散采购的概念。同时，新《条例》还重新划分政府采购实施主体，这种分类和划分都与现行其他地区的做法不同，以突出和扩大政府集中采购范围，减少因单位自行采购可能带来的问题和风险，且简洁明了。具体划分如下：

　　（一）集中采购目录以内的项目，应当由政府集中采购机构负责组织实施。

　　（二）目录以外、集中采购限额标准以上的项目，由采购人按照规定委托社会采购代理机构实施采购，但其中保密、应急以及重大采购项目应当由政府集中采购机构实施。

　　（三）目录以外、集中采购限额标准以下的项目，由采购人参照本条例规定自行采购。

　　市、区政府主管部门分别制定集中采购目录和限额标准，经同级人民政府批准后公布执行，这种强制以目录和限额标准划分实施主体的做法和分级制定目录和限额标准的规定更加适合深圳特区的实际情况。

　　强化职能 明确主管部门各项职责

　　新《条例》针对深圳特区政府采购工作的实际情况和出现的各种问题，在强化主管部门的监管职责方面作了很多创新规定。

　　集中规定主管部门职责

　　制定政府采购政策和政府采购标准，建立健全政府采购管理制度；编制本级政府采购计划并监督实施；组织相关部门召开政府采购联席会议，建立协作机制，监督检查政府采购活动，处理投诉和举报；组织开展政府采购信息化建设和信息统计工作；组织建立全市统一的评审专家库，并对评审专家进行管理；组织对政府采购人员、政府集中采购机构以及社会采购代理机构的培训和考核；指导和监督政府采购行业自律性组织。

　　加强政府采购活动检查和协作

　　明确规定主管部门应当建立和完善专项检查、重点检查等监督检查制度，对政府采购活动进行监督管理。

　　要求主管部门应当会同监察、审计、市场监管以及其他有关部门建立部门协作机制和信息交换、共享平台。

　　强制规定政府采购参加人及其相关人员应当配合主管部门的监督检查，不得阻碍、抗拒检查。

　　集中规定主管部门的审批事项

　　新《条例》本着严控政府采购审批事项的原则，对政府采购审批事项进行了筛选，仅对现行法律规定的审批事项和政府采购活动中应当严格控制的采购方式、采购对象和采购变更事项要求审批，具体包括：

　　应当公开招标的采购项目以非公开招标方式采购的； 应当集中采购的采购项目实行自行采购的；采购进口货物、工程或者服务的；延长长期采购合同期限的；在采购合同履行中，增加采购合同标的的； 延长采购中止时间的；终止采购的；法律、法规规定的其他事项。

　　加强监管职责的其他规定

　　建立政府采购警示制度：

　　警示制度是针对政府采购活动中出现的问题、隐患或可能导致的风险采取的一种约谈预警制度和书面风险提示制度。新《条例》第四十九条规定："政府采购活动出现异常情况时，主管部门应当对采购人、政府集中采购机构或者社会采购代理机构进行警示。"

　　制定政府采购标准：

　　制定政府采购标准是新《条例》加强政府采购监管的新举措。政府采购标准包括配置标准和技术标准，政府采购标准应当与本市经济社会发展相适应，满足正常工作需要。采购人不得利用不合理的采购标准限制潜在供应商参加政府采购活动。新《条例》要求市主管部门应当会同相关部门制定政府采购标准，经市政府批准后公布执行。

　　建立诚信档案制度和制定行为标准：

　　建立诚信档案制度和制定行为标准也是新《条例》加强政府采购监管的新举措。通过建立诚信档案、制定行为准则等方式建立健全对社会采购代理机构、评审专家和供应商的管理考核机制，以加强对他们的监督管理。

　　细化采购信息发布的管理：

　　新《条例》针对政府采购信息发布的管理提出了新要求，明确规定政府采购信息以及政府采购执行情况应当在市主管部门指定网站或者其他媒体及时、全面、真实、准确地发布。

　　建立社会监督受理和奖励机制：

　　新《条例》对政府采购是否应当接受社会监督、社会监督的主体以及主管部门如何应对社会监督重新进行了规定，即政府采购应当接受社会监督。任何组织和个人有权对政府采购中的违法违规行为进行检举和控告，有关部门应当及时处理；对检举和控告的事项经查实且重大的，主管部门或者有关部门应当给予奖励。

　　建立政府采购监督员制度：

　　新《条例》还新增规定，主管部门应当建立政府采购监督员制度，对政府采购活动进行监督。监督管理员可以是人大代表、政协委员、政府采购领域的专家、有关监管部门的管理人员及社会公开推荐或征集的人员等。

　　发挥集采机构作用 强化其他政采参加人责任

　　新《条例》明确要发挥集中采购机构的作用，突出冠名其为"政府"集中采购机构。并赋予政府集中采购机构多项新职责。

　　新增三类集采机构职能

　　新《条例》明确要发挥集中采购机构的作用，未明确标明集中采购机构为社会代理机构，且突出冠名其为"政府"集中采购机构。并赋予政府集中采购机构多项新职责，其新增的主要职能可分为三类：

　　第一类：赋予政府集中采购机构新职能。

　　参与政采相关规定的制定；建立健全集中采购操作规程；对所实施的集中采购项目进行验收；为政采平台提供服务；对进入集中采购平台的采购项目实施效益评估；对评审专家的评审过程和评审质量进行跟踪管理；建立政采数据信息库等。

　　第二类：受主管部门委托的新职能。

　　建立和管理全市统一的政府集中采购平台；对政府采购项目进行合同备案；建立和管理供应商库；对供应商的履约情况进行管理。

　　第三类：协助主管部门行使的新职能。

　　市主管部门应当会同市政府集中采购机构通过建立诚信档案、制定行为准则等方式建立健全对社会采购代理机构、评审专家和供应商的管理考核机制。

　　强化其他政府采购参加人责任

　　新《条例》第二章为"政府采购参加人"与《政府采购法》第二章"政府采购当事人"有所不同。"政府采购当事人"包括采购人、供应商和采购代理机构，采购代理机构包括集中采购机构，而"政府采购参加人"除包括采购人、政府集中采购机构、社会代理机构、供应商外，还包括评审专家等。因此，这里讲的其他政府采购参加人是指除政府集中采购机构外的包括评审专家的所有政府采购活动参与人。

　　实行行政首长或者法定代表人负责制：

　　这是新《条例》为强化采购人责任作的新规定。在综合分析政府采购违法违规案例中，不难发现造成这些违法违规行为的主要原因往往与行政首长或者法定代表人有着密切的关系。一是行政首长或者法定代表人直接指使、操纵政府采购行为；二是行政首长或者法定代表人暗示或间接操纵政府采购行为；三是行政首长或者法定代表人没有履行要求单位建立相关政府采购制度；四是行政首长或者法定代表人对政府采购工作不重视、不作为。但当单位政府采购出现问题时，往往难以追究行政首长或者法定代表人的责任，更多的是追究具体经办人或者经办部门的责任，使得权责不对等。因此，新《条例》规定采购人实行行政首长或者法定代表人负责制，即行政首长或者法定代表人是采购单位的第一责任人，采购单位如出现了政府采购违法违规的行为，首先要追究其责任。

　　赋予社会采购代理机构对评审专家的评审质量进行评价权限：

　　我国现行政府采购活动中采用评审专家评标制度，但对评审专家评审质量一直有非议。虽然新《条例》明确市主管部门主要行使评审专家的管理职责，但在具体的采购项目中，很难评价评审专家在政府采购项目中的评审行为，所以，新《条例》将对评审专家的评价权限赋予政府集中采购机构同时，也赋予社会采购代理机构同样权限，通过对评审专家的评价达到对评审专家的评审行为进行规范和约束。

　　要求供应商履行社会责任：

　　新《条例》针对供应商还作了一项大胆创新的规定，要求供应商履行社会责任。近几年来，供应商过于商业化的行为引起社会公众的广泛非议，要求供应商履行社会责任的呼声越来越高，因此，新《条例》特增此项规定，这也为政府采购是否要把供应商履行社会责任作为政府采购评审中的加分项提供了法律依据。

　　集中规定评审专家的职责：

　　新《条例》集中规定了评审专家应履行的职责，主要包括：遵守评审工作纪律，提供独立、客观、公正的评审意见；发现违规行为的，应当及时报告；解答有关评审工作的询问或者质疑等。

　　创新政府采购方式和政府采购程序

　　新《条例》规定的采购方式主要包括公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞价、跟标采购，没有采用邀请招标和询价方式。

　　新《条例》规定的采购方式主要包括公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、竞价、跟标采购，没有采用邀请招标和询价方式的主要原因是这两种方式不常用和不完善，新增竞价和跟标采购方式是适应政府采购新形势发展的需要。此外，新《条例》还引入了其他政府采购组织形式，以政府采购程序的名义写进《条例》中，主要包括：评定分离、战略性合作伙伴、协议供货商、供货商场、网上电子商场等。

　　竞价

　　竞价，是指公开发布信息，由供应商竞价，按最低价中标原则确定成交供应商的采购方式。政府采购项目属于标准统一的通用类项目，市场货源充足，竞争充分且采用最低价评审方法的，可以采用竞价方式采购。

　　跟标采购

　　跟标采购，是指采购人为满足紧急需要，以市政府集中采购机构建立并管理的跟标信息库为依据，确定成交供应商的采购方式。符合下列要求并已依法完成公开招标的政府采购项目，可以纳入跟标信息库：

　　采购活动由国家、广东省或者本市政府集中采购机构组织实施；采购标的的市场价格相对稳定，且中标价格不高于市场平均价格；采购项目符合国家安全、质量、节能环保要求和标准；货物类项目技术参数配置详细，或者服务类项目内容清晰。

　　评定分离

　　评定分离是新《条例》中规定的一种创新方法，它是在公开招标程序中的一种定标方法，是政府采购领域的一项大胆的改革创新举措。

　　公开招标原评标方法是由采购人代表和评审专家组成的评标委员会评审并确定最终中标供应商，也可称为评定合一方法。评定分离方法改变了原有的定标方式，评审专家仅出具评审报告并推荐中标候选供应商，再由采购人从中确定中标供应商，即将最终中标供应商的决定权交予采购人。

　　制定这种方法主要是考虑到，采购单位对很多政府采购项目的技术要求可能比随机抽取的评审专家更了解和由单位定标可以大大提高单位满意度以及现行的法律制度已较完善、采购人守法意识已加强等原因。同时，新《条例》还给采购人一定的选择权，采购人既可选评定分离方法，也可事先授权评标委员会直接确定中标供应商，即用原方法。

　　战略性合作伙伴

　　战略性合作伙伴，是对政府采购量大、品牌优势突出，或涉及政府重点扶持行业的采购项目，由一家或者多家合作供应商提供货物或者服务，并签署战略合作协议。战略合作伙伴为采购人提供批量集中采购的货物、服务或者工程，或根据采购人的需要进行供货。

　　协议供应商

　　协议供应商，是指在协议有效期内直接向采购人提供有关产品和服务的供应商。

　　供货商场

　　供货商场，是指面积较大、商品比较齐全的实体商场，采购人可在商场中选购产品或者服务。

　　网上电子商场

　　网上电子商场，是在互联网上搭建的非实体商场，可向采购人提供网上订购、线下配送、网上支付等业务，并实现平台监管等功能。