广东惠州以政府采购中心为主导建立公共资源交易中心的做法是深思熟虑之后的一种理性决策。依法行政是现代政府的核心要求。从法律角度看，政府采购是依托《政府采购法》进行的基本行政方式，土地、矿产、工程、产权等交易行为，则是《政府采购法》出台以前政府一般行政职能的附属职能。在《政府采购法》颁布以后，政府采购作为政府职能中的一项基本职能得以确立，以前的附属职能应当向基本职能靠拢。

　　撇开部门利益不谈，以政府采购中心为基础建立公共资源交易中心，也有其现实基础。经过十多年的快速发展，政府采购中心已经为公共资源交易中心建设奠定了较好的软硬件基础，初步形成了一支职业化、专业化的人员队伍，并且融采购操作、在线交易、实时监管于一体的电子化政府采购平台已现雏形。更为关键的是，十多年的改革和运行实践表明，政府采购尤其是集中采购的公开、公平、公正和总体清廉度值得信赖。

上海市政府采购中心综合管理部副部长 徐 舟

国际关系学院公共市场与政府采购研究所副所长 羌建新

北京宪临律师事务所主任、律师 王 军

　　背景：何为"惠州模式"

　　今年3月26日，国务院召开第五次廉政工作会议。温家宝总理强调，要推进招标投标管理改革，整合各部门分散设立的招标投标市场，加快建立健全统一规范的招投标和公共资源交易市场。

　　近年来，各地陆续开始建立公共资源交易中心，将建设工程招投标、政府采购、产权交易、土地使用权买卖集中到一起。然而，将预算管理范畴不同、主管部门不同、操作方法不同的几项事物统一到一起，什么样的模式才能实现最佳效果，值得深入思考和研究。

　　据《南方日报》报道，为了加强公共资源管理，今年6月底，广东省惠州市政府采购中心正式更名为公共资源交易中心，为市政府直属公益一类事业单位，副处级建制，按正处级高配。惠州市公共资源交易中心成立后，将该市原土地与矿业交易中心、建设工程交易中心、产权交易所3家单位纳入其中，依法开展政府采购、土地使用权和矿业权交易、建设工程招投标交易、产权交易业务，并负责制定各项业务操作规程和行业交易规范。

　　"惠州模式"是理性决策

　　主持人：结合广东惠州的做法，以政府采购中心为主导建立公共资源交易中心有哪些优势？

　　采购中心总体清廉度值得信赖

　　徐舟：将原本相互独立、自成体系的几项事物统一到一起，什么样的模式才能实现最佳效果，值得深入思考和研究。

　　我个人认为，惠州的做法应该是深思熟虑之后的一种理性决策。撇开部门利益不谈，以政府采购中心为基础建立公共资源交易中心，的确有其现实基础。

　　公共资源交易的方式不是仅限于招标，还有拍卖、谈判、议价等，政府采购多样化的采购方式和严密的采购程序正好能够满足这一需要。

　　除了传统的招标、竞争性谈判、询价等采购方式之外，政府采购新兴的电子反拍，就能够很好地应用于国有产权交易、土地和矿业权交易甚至是工程发包等领域。

　　同时，经过十多年的快速发展，政府采购中心已经为公共资源交易中心建设奠定了较好的软硬件基础。政府采购工作涉及面广、专业性强、行业跨度大，政府采购中心工作阻力大、责任大、地位不高，政府采购因透明度高、社会关注度高被喻为"玻璃缸里的金鱼"。长期在这种环境下磨炼的政府采购中心，已经初步形成了一支职业化、专业化的人员队伍。

　　另外，近年来我国电子化政府采购发展迅速，融采购操作、在线交易、实时监管于一体的电子化政府采购平台已现雏形。更为关键的是，十多年的改革和运行实践表明，政府采购尤其是集中采购的公开、公平、公正和总体清廉度值得信赖。

　　羌建新：我个人认为，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心的理由是比较充分的。

　　从经济学的角度来看，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心有利于更好地节约交易成本，提高交易效率。经过十多年的建设和努力，与其他操作平台相比，各地各级政府采购中心在交易的基础设施、业务操作规程和行业交易规范、人才、能力建设等方面都走在了前列，因此，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，可以较好地利用其现有基础，节约建设成本。

　　另一方面，由于政府采购中心的交易软、硬件设施建设比较成熟，在建设工程招投标、政府采购、产权交易、土地使用权买卖几个交易平台中，选择以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，有利于"学习效应"最大程度地发挥，并降低建设工程招投标、产权交易、土地使用权买卖等其他公共市场交易的成本，提高交易效率，进而可以从整体上最大程度地降低公共市场的交易成本，提高交易效率。

　　王军：首先应该认识到，政府采购、土地与矿业交易、建设工程交易、产权交易这些不同性质的政府行为，在处置方式和内在要求上具有一致性。在处置方式方面都以招投标为主，在内在要求上都力求公开、公平竞争和防止腐败。因此，四者之间具有统一整合的内在基础。

　　以集采为主导符合法律要求

　　徐舟：以公共建设工程交易来说，它本来就是政府采购的一部分。尽管我国因为《政府采购法》和《招标投标法》在某些层面的不协调，导致了公共工程招标与政府采购市场的分割，但公共工程招标属于政府采购的一部分应该是业界的一种普遍共识。

　　另外，政府采购的许多科学制度和成熟经验可以为公共资源交易中心建设提供借鉴。政府采购"管采分离"和"采用分离"的制度保障、极高的透明度要求、统一的电子交易平台、全方位的立体监督体系、完善的供应商救济机制等，能够为公共资源交易中心建设提供现成的蓝本。

　　羌建新：从公共交易性质的角度来看，无论是建设工程招投标、政府采购，还是产权交易、土地使用权买卖，这些公共市场的交易行为都涉及财政资金、公共资金的流入或流出，因此这些公共资源交易属于公共财政的范畴，都应该纳入统一的公共财政管理框架之中。

　　但是在现行制度安排下，上述公共资源交易并没有纳入统一的公共财政管理框架，而是由不同的部门分散管理，由此割裂了公共资源交易与公共财政之间的内在联系。在现行法律框架下，由于政府采购中心与财政部门之间的天然联系，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，有利于理顺公共资源交易与公共财政之间的关系，有利于将公共资源交易纳入统一的公共财政严格化、规范化管理的轨道。

　　从长远来看，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，有利于最终打破部门的藩篱，最终将全部的公共资源交易纳入公共财政管理框架，推动我国公共财政体制的改革与完善。

　　具体而言，以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心，首先有利于打破建设工程招投标、政府采购的分割局面，推动建立统一、完整的政府采购管理、操作框架；其次有利于以此为突破口，将产权交易、土地使用权买卖等逐步纳入财政部门的监管之下，从而为公共资源交易收支纳入统一的国库支付制度、全口径预算管理制度创造良好的条件，提高公共财政的科学性、完整性、规范性和权威性。

　　王军：政府采购是依托《政府采购法》进行的基本行政方式，土地、矿产、工程、产权等交易行为，则是《政府采购法》出台以前政府一般行政职能的附属职能。在《政府采购法》颁布以后，政府采购作为政府职能中的一项基本职能得以确立，以前的附属职能应当向基本职能靠拢。集中采购机构是《政府采购法》确立的法定执行机构，比其他由部门规章确立的机构具有更高的法律地位。因此，惠州以政府采购中心为主统一整合土地、矿产、工程、产权交易的行为，应该是比较适宜的。

　　采购中心应做好充分准备

　　主持人：政府采购中心应该如何主动作为，确保在本地公共资源交易中心组建潮流中其法定职能不被弱化？

　　苦练内功是关键

　　徐舟：政府采购中心在公共资源交易改革中不能寄希望于"天上掉馅饼"，只能通过自身努力去创造机遇。

　　首先，政府采购中心要一如既往地规范运作，强化、固化自身公正廉洁、服务大局、团队专业的既有优势，凸显政府采购中心的规范平台、廉政堡垒形象。

　　其次，政府采购中心要尽快做大做强，做大规模，做强队伍，做出亮点。只有做到了以上两点，赢得广泛的口碑，政府采购中心才有可能进入决策层的视野，从而争取在本地公共资源交易中心建设中发挥更大的作用。

　　最后，政府采购中心要找准定位，谋求合作共赢。建设工程招投标、政府采购、产权交易、土地使用权买卖等，其预算管理范畴、行业主管部门、管理体制、操作模式都不相同，各有各的法规政策体系，要想真正统一，首先必须实现相关法规政策体系的协调和统一。

　　羌建新：政府采购中心应苦练内功，进一步健全自身交易基础设施、业务操作规程和行业交易规范、人才、能力建设，使自身真正能承担起整合其他平台、建立统一中心的责任。

　　尽管这些年来各地政府采购中心在操作平台的建设方面取得了长足的进步，以此为基础开展统一的公共市场交易中心建设可能更加便捷。但是必须看到，各种类型的公共市场交易行为除了一些共性特征之外，也具有各自不同的特点，因此，政府采购中心要想胜任整合其他交易平台、建设统一公共资源交易中心的重任，首先必须加强自身的"软"、"硬"件建设，从公共交易本质特征的角度改进和完善交易基础设施、业务流程，同时以适应未来公共市场交易为目标，前瞻性地加强对人才的业务能力建设，以便一旦当地政府赋予主导本地公共资源交易中心建设的任务，政府采购中心能顺利完成这一使命。

　　王军：政府采购中心应当更深入地研究土地、矿产、工程、产权交易的行政行为与政府采购的关系，重点是这些事务之间的内在一致性；其次，应当深入研究《政府采购法》颁布后对整个政府职能所带来的转变；另外，应当深入论证政府采购机制在承担土地、矿产、工程、产权交易等方面的优势，拿出具有实证意义的研究结果。当然，通过广泛的讨论和传播形成影响力是必不可少的。

　　与财政部门密切配合是根本

　　徐舟：不管最终以何种形式被纳入统一平台，政府采购中心都要清醒地进行自我定位。第一，在政府采购领域内，政府采购中心只是操作执行的主渠道，不是政府采购的全部，即使今后真的推广"惠州模式"，以政府采购中心为基础搭建公共资源交易中心，政府采购中心也与建设工程交易中心、土地交易中心等机构一样，都是统一平台的一个组成部分，各自的业务范围和运作依然具有相当程度的独立性。

　　第二，政府采购是强化公共支出管理的一项制度，它是财政预算管理的延伸和配套，这一本质永远不会改变。政府采购中心必须深刻把握这一本质属性，无论其设在哪里、隶属于谁，都必须坚持与财政预算管理配套这一最基本的功能定位，始终将政府采购的组织实施过程纳入"财政预算-政府采购-国库支付"这个公共支出管理整体链条中。

　　第三，在立足政府采购本职、坚定配套财政管理的前提下，政府采购中心要努力发挥示范、引领和辐射作用，争取将政府采购一些好的管理体制、运作机制、电子平台等让统一平台借鉴和共享，带动公共资源交易中心整体健康发展。

　　羌建新：政府采购中心应与财政部门密切配合，积极向当地政府建言献策，充分阐释以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心的必要性、合理性，特别是以政府采购中心为主导建设公共资源交易中心对于建设公共财政的重要意义，争取当地政府的理解和支持。

　　统一的公共交易中心能够降低交易成本、提高交易效率，如果由政府采购中心来主导整合，将更有利于节约平台建设成本和公共市场交易成本，还更有利于将公共市场交易纳入公共财政管理框架。

　　然而，将原来分散实施的公共交易行为整合为由统一的公共市场交易操作平台来实施，必然会涉及部门利益的调整，还有"谁"整合"谁"的问题，单靠政府采购中心和财政部门自身的力量很难完成统一的公共市场交易平台建设目标。因此，为了减少整合的阻力和障碍，政府采购中心应积极与财政部门配合，推动当地政府授权由财政部门和政府采购中心来整合分散在各个政府部门的公共市场交易平台，以政府采购中心为主导来进行公共资源交易中心建设。

　　"惠州模式"降成本提效率

　　主持人：相比各部门分散管理的模式，公共资源交易中心有哪些作用？

　　徐舟：政府采购、建设工程招投标、产权交易、土地和矿业权买卖等，本质上都是通过公开、有序的竞争方式，对行政资源、自然资源和社会资源等公共资源进行市场化配置。

　　建立综合性的公共资源交易市场，可以使各类公共资源交易活动实现配置市场化、监管集约化、操作统一化、运作阳光化，有利于打破部门封锁和行业垄断，提高公共资源信息的共享性和交易过程的透明度，从源头上预防和治理腐败；同时还能有效整合行政资源，改变因各部门分散建设所导致的重复投资、利用不充分等资源浪费现象，降低行政监管和操作运行成本；另外，对公共资源配置进行集中管理，还有利于政府更加便捷有效地实现宏观调控。

　　羌建新：从经济学的角度来看，与各部门分散管理的交易模式相比，公共资源交易中心最重要的优势在于降低交易成本，提高交易效率。具体而言，由统一的公共资源交易中心或平台来实施公共市场交易行为，能够产生"范围经济"。

　　也就是说，当原来分散的各种公共交易行为统一由一个交易平台操作时，由于建设工程招投标、政府采购、产权交易、土地使用权买卖等各种公共市场交易具有的相似性和关联性，因而可以共同使用某些相同的交易场地、设备、设施，甚至有利于统一平台内部合理的资源整合、专业化分工，使交易场地、设备、设施等得到充分利用。因此，从长期来看，与分散的交易操作平台相比，统一的公共资源交易中心或平台可以提高公共市场交易的效率，降低交易成本。

　　王军：统一交易平台的优势主要表现在两个方面，一是提高行政效率；二是便于统一规制和监管。当然，其难点是各种不同法律关系的整合。