对《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》的修改建议

山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　《政府采购非招标采购方式管理办法（征求意见稿）》（以下简称《非招标办法》）是《政府采购法》颁布后，财政部即将颁布的又一部规章。《非招标办法》中总结和吸纳了我国十几年政府采购改革的实践经验，正式出台后必将与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》相匹配，完善我国政府采购方式的操作管理。笔者现对其提出以下修改建议，期望为进一步增强《非招标办法》的科学性和可操作性略尽绵薄之力。

　　加强对评审专家选择的监督

　　《非招标办法》第八条第三款规定"评审专家应当在财政部门建立的政府采购评审专家库中通过随机抽取的方式产生。对技术复杂、专业性强的采购项目，通过随机抽取方式难以确定合适的评审专家的，经设区的市、自治州以上人民政府财政部门同意，可以采取选择性方式确定评审专家。"

　　按照一般理解，采取选择性方式确定评审专家是批准采取选择性方式在前，确定评审专家在后。

　　具体如何选择、确定何人为评审专家均由采购人决定，至于其选择程序是否合理公正，完全取决于采购人的自身素质，具有一定的不确定性。

　　既使供应商因此提出质疑或投诉，也只是事后监督。因此对此环节应施行必要的事中监督。建议对此款规定作以下补充，即"所确定的评审专家要报同级财政部门审核，审核的内容包括：采购项目情况、已确定评审专家的基本情况及与采购项目的关系、财政部门同意采取选择性方式的批复意见，等等。"或者在申请采取选择性方式时，一并上报拟确定评审专家的有关情况及与采购项目的关系，由财政部门进行审核。

　　另外，本条规定中"技术复杂、专业性强的采购项目"没有明确的界定标准，应予完善，否则在执行中可能出现"钻空子"或"扯皮"现象。

　　谈判文件应由集采机构制定

　　《非招标办法》第九条规定"评审小组在非招标采购活动过程中应当履行下列职责：（一）制定或者确认谈判文件、询价通知"；第三十三条第（二）项规定"谈判小组制定或确认谈判文件"；第三十四条规定"从谈判文件发出之日起至供应商提高响应文件截之日止不得少于五个工作日。"第五十二条规定"从询价通知书发出之日起至供应商提交响应文件截止之日止不得少于五个工作日。"

　　根据以上条款理解，从评审小组组成至正式进行评审活动至少是五个工作日以上，《政府采购评审专家管理办法》（财库[2003]119号）第二十二条规定"评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过2天。"

　　《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第18号令）第四十五条第二款中规定："招标采购单位就招标文件征询过意见的专家，不得再作为评标专家参加评标"。第三款规定："评标委员会成员名单原则上应在开标前确定，并在招标结果确定前保密"。

　　《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》（财库[2012]69号）中规定"出现评审专家临时缺席、回避等情形导致评审现场专家数量不符合法定标准的，采购人或采购代理机构要按照有关程序及时补抽专家，继续组织评审。如无法及时补齐专家，则要立即停止评审工作，封存采购文件和所有投标或响应文件，择期重新组建评审委员会进行评审"。

　　以上相关规定，都强调了评审专家使用中的保密原则。依据这一原则，在竞争性谈判和询价采购活动中，从评审小组成立到开始谈判和询价的五个以上工作日内，所有评审小组成员都应实行封闭管理。隔绝与外界的一切联系，这样会带来三个问题，一是评审成本过高；二是人力资源浪费；三是在此期间个别评审专家确有特殊情况离开封闭区，可能带来泄密及违规串通等行为发生。

　　所以，由评审小组既负责制定或者确认谈判文件、询价通知书，又负责谈判、询价采购的评审工作，在实际工作中很难操作。

　　建议：谈判文件、询价通知书由采购人或采购代理机构制定，制定中可征询专家意见，就谈判文件、询价通知书征询过意见的专家，不得再作为评审专家参加评审。评审小组仍按《政府采购评审专家管理办法》有关规定组建。至于谈判文件、询价通知书出现违规问题，可参照《关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》处理，即评审委员会发现采购文件存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行，或者采购文件内容违反国家有关规定的，要停止评审工作并向采购人或采购代理机构书面说明情况，采购人或采购代理机构应当修改采购文件后重新组织采购活动。

　　供应商应随机抽取确定

　　《非招标办法》第九条规定"评审小组在非招标采购活动过程中应当履行下列职责：……（二）从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判或者询价。"

　　第十一条规定"采购人、采购代理机构可以采取资格预审，从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家共同推荐的方式选择符合相应资格条件的供应商，由评审小组从中确定不少于三家的供应商参与竞争性谈判或者询价采购活动。"

　　以上规定有两个方面与政府采购的"三公"原则不符。

　　一是不能笼统地规定由评审小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判或者询价，应该进一步明确确定供应商名单的方式。建议将第九条第（二）项改为"从符合相应资格条件的供应商名单中采用随机抽取的方式确定不少于三家的供应商参加谈判或者询价。"

　　二是不宜采用采购人和评审专家共同推荐的方式选择符合相应资格条件的供应商。有的采购人和评审专家与某些供应商有着千丝万缕的联系，如果由采购人和评审专家推荐符合相应资格条件的供应商，难免会将自己熟悉的、关系好的或存在不正当关系的供应商推荐出来。评审小组是由采购人代表和评审专家组成的，在确定成交供应商时，与采购人、评审专家更熟悉、关系更好和具有利益、利害关系的供应商成交几率更大，这对其他潜在供应商是极不公平的。建议取消"采购人和评审专家共同推荐的方式选择符合相应资格条件的供应商"的规定。

　　对集采机构处罚应落实到责任人

　　《非招标办法》第六十四条第二款规定"采购代理机构有前款情形之一，情节严重的，暂停其政府采购代理机构资格三至六个月；情节特别严重或者逾期不改正的，取消其政府采购代理机构资格。"

　　《政府采购法》将政府设立的集中采购机构和经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构（社会中介机构）统称为采购代理机构，以上规定对社会中介机构进行处罚是可行的，但对集中采购机构却难以实施。

　　《政府采购法》第十八条中规定"采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购"。社会中介机构无权代理纳入集中采购目录内的政府采购项目，一般一级政府只设一个集中采购机构，如果暂停或者取消集中采购机构的政府采购代理机构资格，纳入集中采购目录的政府采购项目就不能再组织实施采购，必然影响党政机关的正常工作。

　　建议：将对集中采购机构资格的处罚改为对集中采购机构责任人的处罚。