江苏省政府采购中心副主任 熊洁

　　政府向社会组织转移职能、购买服务，是完善社会主义市场经济的必然选择，也是建设服务型政府的必由之路。我国部分地方政府在向社会组织购买公共服务方面做过不少有益探索和尝试，涉及到社会服务、社会管理、城市规划、教育医疗、公共卫生等公共服务的诸多方面。

　　这些探索和尝试不仅填补了我国政府购买公共服务的实践空白，也为正式推行政府购买公共服务奠定了一定的理论基础，同时营造了良好的工作氛围。

　　现状：缺乏制度保障 购买效率较低

　　虽然我国政府购买公共服务有过不少成功案例，但是我们必须清醒地认识到，我国政府购买公共服务还处于探索阶段，仍存在许多问题。

　　规模小 购买缺乏连续性

　　我国政府购买公共服务还停留在自发阶段，各级政府还没有制订共服务购买的计划和目录，相关部门需根据实际工作需要自发决定实施购买。项目数量少，购买领域狭窄，主要局限在社会服务、养老以及承接政府部门部分职能等方面。

　　资金规模小，特别是省级地方政府用于政府购买公共服务的资金规模小，通过购买形式实现的公共服务支出在整个政府公共服务支出所占比例非常低。

　　此外，购买还缺乏连续性，今年实施购买的项目明年也许就被取消，这种"朝令夕改"的做法直接影响到社会组织参加购买活动的积极性。

　　缺乏公开竞争

　　按照公共服务购买的定义以及国际惯例，政府购买公共服务是政府采购的一部分，公开竞争原则是政府购买公共服务的一般性原则，购买双方主体独立是政府购买公共服务的必要条件。

　　在政府购买公共服务开展较早的西方国家，政府向社会公布购买服务的预算，社会组织通过政府采购公开招标的方式取得政府拨款，并按照政府要求提供服务。

　　在我国，除广东、上海、无锡、宁波等少数地方外，政府购买公共服务绝大部分还没有通过政府采购来实施，有的购买人自己选择，直接委托某些社会组织实施，有的购买人自己成立社会组织来实施。

　　由于缺乏公开竞争，社会组织对政府购买公共服务的需求并不了解，直接影响了我国政府购买公共服务的发展壮大，而且还会导致违规、垄断、暗箱操作等问题的出现。

　　社会组织总量偏少

　　社会组织作为政府购买公共服务的一个重要参与主体，其结构比例、服务质量、专业化程度对政府购买公共服务的健康蓬勃发展有着至关重要的影响。

　　目前，我国各地社会组织总体数量较少。以江苏省为例，虽然有3万多家社会组织，数量领先全国各省份，但仍然存在质量不高、结构不合理、发展不平衡、能够承接公共服务的专业化组织偏少等问题。一旦政府购买公共服务规模扩大，在社会组织没有发育完全的情况下，必然会产生社会组织无力承接、服务质量堪忧等一系列问题。

　　制度保障缺失

　　目前，我国地方政府购买公共服务普遍处于"摸着石头过河"的状态，缺乏制度上的规范性。除广东、上海等省、市外，我国省级政府没有出台相关文件规范政府购买公共服务行为。市一级也仅有无锡、杭州、宁波、广州等少数地级市出台了政府购买公共服务的指导意见。

　　由于没有政府相关文件确立政府购买公共服务的法定地位，没有对其概念、范围、操作流程、资金拨付、绩效监督等作出明确规定，在制度保障缺失的情况下，政府购买公共服务就难以长足发展。

　　社会管理机制尚未建立

　　尽管我国行政审批制度改革已推行多年，政府下放了很多可以由社会组织行使的社会管理职权，但客观地说，科学的社会管理机制尚未建立，应由社会组织承接的职能仍由政府部门行驶。

　　另外，事业单位分类改革在我国才刚刚起步，很多应转为社会组织的事业单位尚未与政府脱钩。很多政府可以通过购买获得的服务仍由这些事业单位来承担。

　　财政资金使用效率低

　　按国际惯例，政府购买公共服务时，购买方只负责监督被购买方提供服务的质量和数量，它们跟财政资金不直接发生关系，财政资金是由财政部门在审核购买合同后直接支付给被购买方手中。

　　而目前我国很多财政专项资金是由购买方实际决定着资金的使用对象，财政部门仅仅承担着资金拨付职能，财政资金一旦脱离了财政部门的监管，资金使用的有效性也就无从谈起。

　　对策：深入调研 确定购买范围

　　为推动我国政府购买公共服务改革健康发展，针对上述我国地方政府购买公共服务实践中存在的问题，现提出以下五个方面的对策和建议。

　　开展深入调研

　　为制定符合各地实际的政府购买公共服务政策，地方政府有必要进行广泛深入的调研。

　　一是到起步较早、政府购买公共服务体制比较成熟完善的广东、上海等省、市调研，认真学习这些省市的先进经验；二是在本地广泛调研，选择本地已经开展购买服务的项目开展调研，了解购买服务的实施过程、承接服务的社会组织情况以及财政资金拨付使用情况；三是调查了解本地社会组织的类别结构、人员构成和生存状况，为确定购买范围、编制购买目录、细化购买程序、规范资金管理、实施绩效评估和监督提供决策依据。

　　确定购买范围

　　确定政府购买公共服务的范围是推行这项改革的核心任务和关键所在。目前在政府购买公共服务发展比较完善的西方发达国家，绝大部分种类的公共服务都可以纳入购买的范围，其中教育、卫生、社会福利服务、文化等主要公共服务是购买服务活跃的领域。在我国广东、上海、北京等开展社会购买服务较早的地区，购买范围主要集中在养老、社会救助、法律援助、技术培训、扶贫帮困等方面。

　　对于开展时间不长、实践项目较少的地方，建议按照先行试点、稳步实施的原则确定购买范围和目录。在试行阶段范围不宜太宽，以已有实践项目为基础，由财政部门每年制定一次，以此作为政府采购目录的一部分一并公布。

　　扩大省级购买规模

　　目前我国地方政府购买公共服务的实践主要集中在市、县政府以及街道等基层政府，省级实施的政府购买公共服务项目非常少，究其原因主要跟现行资金分配方式有关系。现行财政专项资金主要是由省级财政部门分配到部门、或者转移给市县，虽然各省财政部门对每一项专项资金都出台了管理办法，财政部门也参与资金使用具体项目的确定，但是由于事多人少、精力不够，事实上是部门和市县在项目的选择上起着决定性作用。而财政部门对资金管理办法执行情况的监管也难以真正开展。

　　因此，建议以改变财政资金分配方式为推手扩大省级政府购买公共服务的规模，对那些适合使用政府购买方式实施管理的财政专项资金不再直接分配给部门或者市县，由省级集中采购机构通过政府采购方式确定使用资金的项目或者单位，部门和市县主要负责评估监督使用资金单位按照政府的要求提供服务，最后由财政部门根据评估监督情况直接拨付资金。

　　出台纲领性文件

　　在充分调研论证的基础上，建议由政府出台关于推行政府购买公共服务的纲领性文件。除规定政府购买公共服务的基本内容外，纲领性文件还要明确以下几个内容：一是将公共服务购买纳入政府采购范围；二是明确政府购买公共服务必须通过公平竞争方式来实施；三是通过资金扶持、降低社会组织设立门槛、授予不具备法律地位的社会组织参与政府购买公共服务活动资格等措施来培育社会组织市场发展。

　　此外，还要依据这个纲领性文件制定政府购买公共服务预算管理办法、政府购买公共服务资金管理办法、政府购买公共服务操作程序规范、政府购买公共服务绩效评估办法等系列制度，以增强政府购买公共服务的可操作性。

　　妥善处理各种关系

　　政府购买公共服务是一个系统工程，光靠某一个部门的力量无法完成这项重大改革。因此，为顺利推进这项改革，作为牵头单位的财政部门，要在地方政府的统一领导下，妥善处理好各种关系尤为重要。

　　一方面要处理好与政府其他部门的关系，政府购买公共服务实际上是财政资金分配方式的重大变革，会直接影响到有关部门的资金使用权，建议大力宣传实施政府购买公共服务的必要性和重要性。在统一政府各有关部门认识的基础上，广泛听取各部门对推行这项改革的意见和建议，积极争取理解和支持。

　　另一方面要处理好与基层政府的关系，推行政府购买公共服务后，有些原先拨付到基层政府的资金有可能会由上一级政府统一集中实施购买，有很多原先由基层部门直接实施的社会管理职能会交由社会组织实施。因此，要做好基层政府的思想工作，为推行改革消除阻力。