原标题：从支出管理手段到战略决策助手

　　　  美国政府采购新趋势探讨

中南财经政法大学副教授 白志远

　　早期的美国政府采购过程由政府需求、契约购买、货物分配及财产处理等构成，其目的是公开透明地有效使用纳税人的资金。目前，美国政府采购策略已经成为政府战略计划的一部分。现在美国许多采购活动是直接服务于政府行政工作，即通过需求分析、市场分析、供应商分析以及采购研究，为政府战略计划提供决策所需的信息支持。

　　美国联邦政府与州及地方政府（本文的地方政府特指州以下各级地方政府）在1778～2000年分别经历了以公开招标为主要采购方式的分散采购、以竞争性谈判为主要采购方式的集中采购以及引入电子采购方式的集中与分散采购相结合的发展阶段，但是自2000年至今，美国联邦和州及地方政府采购制度日趋统一。由于政府采购经费支出的绝对规模已经对经济发展产生巨大影响，所以在经过200多年法律框架构建之后，美国又新制定了许多政府采购管理制度来加强和规范政府采购功能，同时努力完善和细化适应现代国内外环境的管理和采购技术，并不断更新政府采购理念。

　　采购机构：数量众多 职能各异

　　联邦采购机构：操作管理分工明晰

　　依据《1949年联邦财产与行政管理法》，联邦总务管理局（现在主要负责联邦供给服务）负责除了国防、航空与能源采购外所有联邦采购。联邦供给服务的采购资金主要来源于产业基金；通过联邦部门采购与联邦供给目录内的供应商签订采购合同，并从这些供应商那里收取一定比例的资金作为产业基金的补充来源。使用产业基金进行采购与采购资金来源于税收的理念一样，都是客户部门即纳税人为公共服务付费。

　　美国联邦采购机构已经建立健全了复杂且详细的采购规则、政策与程序。这些规制现在也适用于电子采购，而且已成为采购法规和实务操作的综合性指南。

　　美国联邦采购政策办公室负责联邦采购政策的制定和协调，政府审计办公室（GAO）监督和审计联邦合同，财政部采购管理办公室负责接收各采购机构的政府采购情况报告并掌握包括供应商在内的采购合同信息。

　　地方采购中心发挥监督、协调作用

　　到目前为止，州和地方政府的政府采购机构变化最大。尽管各州是按照联邦采购机构的结构来构建自己的采购机构，但是它们的政府采购更加分散，而政府集中采购中心一方面作为一个操作机构发挥采购职能；另一方面在政策、监督及协调方面发挥的作用更大。州以下各级政府的许多采购机构在完成本机构采购项目时要按照州授予合同的统一要求来进行，这样有利于各地方采购机构按州的折扣价采购，也可以节省运输费，因为州政府的合同安排已形成采购规模能享受更优惠的商业条件。

　　一般认为，在美国的政府采购活动中，地方各级政府具有较高的领导和创新能力。其在联合采购、使用空白支票体系进行小规模采购（与购买订单一致）、使用采购卡以及电子商务等创新趋势和实务方面发挥着带头作用。另一方面，许多小地方并不热衷于建立现代通行的专业分工细的职业化采购机构。

　　准政府采购机构规范运行

　　联邦、州和地方各级政府有大量的准政府采购单位。虽然它们也是依法建立的，但是其有独立的领导机构和采购权力，如公用事业、运输主管部门（公共交通系统、港口、桥梁和隧道）以及学院和大学。这些准公共采购机构必须遵守给予它们的法定授权和相关法规规定，但是它们往往在采购活动中有很大的灵活性。

　　采购官采购师考试极其严格

　　在美国，因为存在大量的政府实体，采购机构不可能实行单一类型组织结构。美国各级各类采购机构的组织结构根据其所服务的行政机构的工作量不同而不同，有的政府部门自设采购机构，有的两个或多个单位合设一个采购机构，还有的采购机构除了为本单位服务外还承接其他单位的采购活动。

　　然而，不论机构规模大还是小，美国的政府采购机构有许多共性。在美国，所有采购机构都由特殊授权法和相应的细则、法规以及政策框架规范着。这些采购机构都直接或间接地对政策制定者负责，而且服从政府的政治意图，严格执行公共授权以及财经纪律。此外，采购机构都要接受公共委托，而且它们的行为必须经得住公正、公平和透明的检验。

　　2007年美国联邦有89527个政府单位，州和州以下地方各级政府共有89476个政府单位，且2007财政年度联邦政府进行了9078633个采购交易。州和地方各级政府采购支出大约是联邦政府采购支出总量的两倍多；因为它们采购门槛要比联邦政府低得多，而且几乎所有的州都会接受联邦补助拨款，所以州和地方各级政府采购交易数会高出许多。美国99%的政府采购机构是在地方各级政府。为了更有效地处理大量的采购活动，单联邦政府采购就吸纳了61434名从业人员。美国每年举办两次注册政府采购官和政府采购师考试。到2011年10月份为止美国有8769个注册政府采购师，2068个注册政府采购官。每次考试两类考试获得资格者不足两百人，足见考试的严格。

　　管理权限：持续向中央集中

　　操作趋向分散 管理更加集中

　　在高度集中采购发展阶段，美国联邦政府开始对政府采购进行集中管理。联邦政府把原属于财政部的采购、合同管理及监督、合同投诉的职能与公共工程、建筑和道路等管理集中合并到新成立的联邦总务管理局，同时这些被合并机构原有的人员和资产也随之全部转移到联邦总务局。在这一阶段，各州和地方政府按照统一的采购规则进行集中采购。但是联邦和州政府之间在采购管理上是互不统属，分别为本级政府的采购目标和政策目标的实现而进行政府采购集中管理。

　　此后，虽然为了克服集中进行采购操作的弊端，在各级政府中实行政府采购的分权，但是政府采购管理却更加统一。在联邦层面，采购执行由集中向主要行政机构分散，但国家开始立法设立统一的采购方法。不仅如此，美国采购管理权限也进一步向中央集中。

　　联邦制与单一制交织并存

　　近年来，美国的政府体系已经发生重大变化，其主要特点是：联邦制与单一制并存，单一制存在于联邦制之中。在单一制下，美国中央政府对州或地区政府（除50个州以外，美国还有5个地区和哥伦比亚行政区）拥有绝对的控制权。州和地区政府是中央政府的次中央单位。所有政府职员都归国家人事系统管理，由中央政府聘用、解雇、晋升和支付工资。所有的州和地区政府执行中央政府的政策、法律和法规，由国家预算供给经费，直接向中央政府汇报并且受中央政府的严格监督。所以，在这种体制下，政府采购实行中央集权管理，而且，所有层级政府的采购组织执行同一套法律、法规条例和采购程序，也就是只有惟一的政府采购制度。

　　美国的联邦制和单一制是两个极端的体制。在联邦体制下，州和地区享有高度的自治权。每个次中央实体都有自己的人事制度、经由选举产生的立法机构、自己制定的法律法规和管理制度及政府预算。具体来说，美国有50个州、5个地区和哥伦比亚行政区以及89000多个地方自治政府。每个州有自己的宪法、自己的经选举成立的立法机关、自己的司法机关和自己的经选举产生的地方长官。同样，所有的地方政府特别是城市议会、学校董事会或者地方委员会等都有一个由选举产生的立法机构和一个由人们推举或由立法机构任命的首席行政长官。每个州和其每个地方政府拥有预算编制和所有行政管理行为的自治权，包括政府采购。所以，在政府采购组织结构方面没有统一模式。在联邦、州或地区，每个政府实体根据自己的规模、采购的需要以及所处环境确定自己的政采组织结构。

　　财政部门负责政采管理

　　在联邦制下政府采购实行中央集中管理，各级政府采购不仅遵守统一的政府采购制度，而且如果使用联邦政府和行政机构向州和地方的拨款，州和地方要优先执行联邦政府和行政机构的政府采购特殊规定和目标。这样的集中管理便于中央政策目标的实现。

　　在美国各行政单位的采购活动要向相应的财政部门主管报告，财政部门负责接受采购官报告合同授予和供应商的情况，采购管理办公室是财政部的一个部门，这是美国典型的管理模式。虽然有些人对此提出异议，认为除财政部门外，其他部门也需要掌握政府采购信息，因此建议各单位的采购活动只向其业务主管单位报告，但前述美国财政部门管理职能基本上没有改变。财政部门对政府采购实施管理，不仅因为其是支出管理部门，更重要的是财政部门是政府决策的重要参与者。

　　角色变换：政采官员参与政府战略决策

　　联邦和州地方的立法继续影响着政府采购这个职业，也影响着这个职业使命的实现。政府采购专业人员曾经被认为是办公室"守门人"，现在被认为是给组织带来增加值的战略参与者。今天的美国政府采购，过度的政府官僚主义和陈旧的程序已经被替代，不是"最低出价"而是"用税收资金换来最好价值"成为政府采购的新推动力。现在在美国政府中，采购策略被统一到政府战略计划中。采购部门对政府采购的持续改进进行评估，而且选择和优化总购置成本。具体采购活动要有授权才能进行，但政府中的采购政策和实务运行是不间断的，各种资料数据可以用于政府决策。

　　美国有关部门也一直监督着终极用户及采购官员与供应商之间的关系变化。使用电子采购体系已经成为常规。对存货的控制日益加强，而且许多政府已经淘汰仓库存货，转化为与合作供应商订立"恰好够用"的合同。

　　政府采购对高层管理的影响变得日益重大且明显，政府采购官员已经成为政府战略计划过程中的一部分。因为即使是短期的供应中断也可能给政府带来不利的影响。政府采购在政府成功地向国民提供公共安全和服务、体现政府能力中日益具有战略性意义，是其中一个关键性要素。现在许多采购活动是直接服务于政府行政工作，即通过需求分析、市场分析、供应商分析以及采购研究为政府的工作计划提供决策所需的信息支持。

　　因此，美国早期的政府采购过程由政府需求、契约购买、货物的分配及财产处理等构成，其目的是有效率且公开透明地使用纳税人的资金。现在，在美国的政府采购过程中更注重领导能力和采购战略，其目的是希望政府采购能给行政机构带来增值，以及有利于政府政治目标的实现。

　　采购目标：从低价成交转向寻求有效价值

　　在美国，所有政府采购活动都有授权立法，这些立法在采购中经历了巨大的改变。它包括附则、规章制度、政策以及书面程序赋予的相应权力。在认可的合同条款中包含使用竞争性招标以确保政府采购过程的健康和公正。依据竞争性招标仅以低价授予合同的立法要求已经过时。确实，竞争过程的目的之一是期望获得物美价廉的货物和服务，但如果通过竞争招标仅仅是为了以极低价授标来谋求最大的资金节约，这对政府来讲却可能是一个不利因素。地方公共部门具体情况相当不同，花少的钱买多的东西未必就是最好结果。对于小规模采购来说，项目确立、公告、处理招标和购买文件的成本远远超过了其所节约的资金。因此，在确保充分竞争的同时，采购过程中必须在可能花费的采购成本和期望获得的资金节约量之间取得平衡。这样的趋势下，美国的政府采购已经由追求最低价成交转变为依据所有因素寻求最有价值的采购。

　　在采购活动中，当采购对象的整个生命周期中其操作和维护成本很高时，该采购对象的购买价格如何确定，已经成为确定授标标准的焦点。在美国，作为政府采购进步和演变的结果，生命周期成本核算已经成为有效的采购工具。这个过程力图确定在设备或设施的整个使用寿命期间执行既定功能的总成本。完全充分地认知货物和服务潜在成本对于制定采购计划很重要。通过生命周期成本核算，可以对替代方案提供经济评估，并考虑每个替代方案的整个生命周期的购置成本。

　　接下来，商务谈判技能也成为美国政府采购行业看重的重要技能。当采购价格确定以后，议价过程就成了公共部门探寻采购潜在价值的过程。

　　国防采购：重整采购文化 设计新商业模式

　　最近，美国政府正在努力改变国防采购过程。实务和学术人士对国防部门原来的采购体系和改革后的体系进行了比较研究，重点是比较传统模式的采购技术和商业化现有产品的采购方法之间的不同。研究发现，政府更多的采购职能的外包有利有弊。其中引人注目的观点是众所周知的进化采购。依据进化采购，通过长期地试验和检验，不断提出精确要求来完成国防所需的硬件和软件采购。也就是说，在新的采购体系下，美国国防部的需求不只是简化采购程序，而是要重新界定整个采购文化并重新设计商业模式。

　　军事采购改革历来走在民用采购之前，因此可预计未来的美国采购制度将会在采购文化和商业模式上实现新的改革突破。