金融服务是政府购买公共服务的重要组成部分。图为北京金融街外景。

　　服务采购：方兴未艾 问题突出

　　十八大提出"建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府"的要求，将极大地推进政府服务类采购活动的广度和深度。日前，财政部、民政部颁布实施政府购买社会工作服务的指导意见，可以预见，政府采购类服务的制度化、规范性将得到进一步强化。

　　政府购买公共服务是指政府将自身承担的为社会和民生提供的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成的活动。服务采购须按照市场标准建立提供公共服务产品的合约，由社会组织按约提供公共服务产品，政府依约评估履约情况并支付服务费用。其主要方式是"市场运作、政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现"。

　　我国20世纪末开始引入政府购买公共服务制度，实现了公共服务供给主体多元化。但对于政府购买公共服务，仍普遍存在认识不清、重视不够等问题。如政府购买服务的范围和规模多大，即什么样的公共服务可以购买，什么样的不能购买。其基本内容、要领和操作规范标准，还存在研究不够深入，认识难以统一，成效仍待检验等缺陷；实务操作中也暴露出购买过程不规范、监督缺乏等问题，存在缺乏竞争、供应商垄断等风险。

　　服务业的复杂性决定了服务采购理论研究的艰巨性、长期性，符合法定规范的政府购买服务在实践方面尚处于论证探索阶段，远没有形成较为成熟的采购实践活动。因此，有必要对政府采购服务类型进行科学合理分类，根据不同项目性质分别制定相应的管理制度、采购文件、评分规则和标准，以实现政府服务采购供给与需求的有效、合法衔接。

　　服务业构成：种类多 情况复杂

　　服务业构成庞杂、类型多，性质差异大。仅中央政府层面就有服务类事业单位近4000个，按职能划分为管理类、执行类、中介类、服务类四种。服务业覆盖的范围横跨经济和社会领域，对服务业内涵准确界定国内外尚无统一标准。

　　按不同的标准，可以对服务业进行如下分类：

　　传统服务业与现代服务业。这两类服务业性质迥异。传统服务业指早于现代制造业就存在和发展的服务产业，如医疗、教育、文化、治安等行业，其特点一是服务过程不产生有形结果；二是服务生产和消费同时同地发生；三是服务难以储存；四是不可贸易，即服务无法在一地生产而在另一地消费；五是所有权不能完全让渡，只是让渡人力资本使用权。

　　现代服务业指随着现代制造业的出现以及人们生活方式的变化而发展起来的服务业如金融、商务、研发、信息等行业，它们具备技术含量高、经济规模大、劳动生产率提高快的特点。它既包括传统的"纯劳动"型服务如警察、保安、保洁等行业，也包括设计、技术高度密集的服务如通信、航空服务等行业，还包括知识含量很高的研发、软件咨询、创意等行业；既包括最具备完全竞争性的商务服务等行业，也包括最具备自然垄断性质的金融、电信和网络设施等行业，还包括大量超出经济含义的行业如文化、教育、卫生和政府部门等。

　　生产性服务业与生活性服务业。按照主要服务组成和功能，分为现代物流、科技研究，金融保险、软件信息、中介会展、文化传媒、创意等生产性服务业；以及家政、旅游、休闲、人才与职业培训等生活性服务业。

　　标准化服务和非标准化服务。前者强调结果或过程的同质化，如信息、通信、金融等，后者则不可同质化，不可能用机构替代劳动和大规模同质化生产；后者中一些属于专业知识密切型服务如医疗、教育、文化、咨询等，另一类属于直接劳动型服务如保安、保洁等。

　　笔者对服务类采购提出如下分类建议。资本服务类：保险、评估、拍卖、担保等；会计服务类：会计代理、审计业务、资产管理、信用管理等；信息服务类：会展、电子商务、战略咨询、信息咨询、广告等；经营管理类：监理、租赁、环保等。研发技术类：产品研发、技术转让、软件开发、知识产权、交易服务等。人力资源类：人才招募、人才培训、岗位技能鉴定；法律服务类：律师事务、公证。

　　制订针对性采购政策和方案

　　就标准服务业而言，其采购需求、采购文件编制（采购门槛、评分规则和标准容易进行流程化标准化的管理和要求。但对于非标准化的服务类，从政府采购分类来说，有些界于服务与工程、服务与货物之间，有些两者同时存在，属于复合型采购，其管理和操作难度就较大，就连界定政府采购边界的政府采购目录和限额标准，也难以用文字准确描述。

　　基于以上分析，笔者认为，业者应贴近采购实践，以充满生机活力的政府采购市场为基础，细分服务类采购行为、采购标准和采购市场，有针对性地推出适应不同性质、类型的采购模式和采购方案，积极有效地预测、判断政府购买公共服务中出现的问题，从理论上分析问题成因，积极有效地构建符合中国国情的政府购买公共服务的管理思想、理论体系。

　　在发展理念上，要具有以政府购买公共服务来服务经济和社会发展的历史使命感。要以公共产品理论、公共选择理论、公共管理理论作为政府购买公共服务理论的基础，构建"政府立项、政府采购、合同管理、民间运作、评估兑现"的新型政府购买公共服务方式，从而促进政府理念的转变，实现从全能政府向有限政府转型，实现从管理到服务的转变，提高政府公共服务的供给效率和质量，协助政府由公共服务的直接提供者转变为公共资源的协调者，使政府购买公共服务从纯技术操作层面转为制度性安排，深化服务型政府建设。

　　在发展目标上，要以拓展服务采购为目标导向，寻找扩大政府采购规模的新突破口。不仅将管制性服务，也将一般性服务纳入购买服务的范围。

　　在运行机制上，逐步建立健全政府采购服务的规章制度，明确政府购买公共服务的基本原则，实施范围和主体，承接对象范围和资质，购买形式和操作流程，支付方式和各部门职责分工等内容。实行分类管理，制定年度政府服务分类目录，分类制定评分规则和标准，以适应不同类别政府购买服务的需要。

　　在资源配置上，应依托公共资源管理体制改革逐步搭建服务平台。