梁戈敏

　　完整意义上的政府采购制度应具有以下几个内涵：以公共利益为其法律本位；其调整范围应该涵盖所有具有公共性质的交易活动（包括购买及出让）；相关主体职权关系和权责关系相对均衡，其关注焦点是有效的权力运行机制（相互制约相互协调）以及政府行为得到规范；市场主体的权利得到保护，市场环境得到改善，市场机制在公共采购的资源配置过程中充分发挥作用；政策功能作用应充分发挥、效果应明显提高。

　　深化改革 强化集采执行主体

　　回顾我国政府采购制度的变迁轨迹，经过十多年的探索与建设，我们可以清晰地看到我国政府采购制度所取得的显著成绩。展望未来我国政府采购改革的走向，必须认清当前政府采购制度所存在的缺陷及问题，审视政府采购的效率以及政府采购政策功能等方面的绩效，因为这对于政府采购制度的科学发展具有非常重要的参考价值。

　　公共采购理念值得借鉴

　　政府采购也好，公共采购也好，都是公共部门的采购活动，在国际上两者的内涵基本相同。由于我国政府采购制度形成的历史背景不同，法律渊源和制度定位也不同，由此产生了我国特有的政府采购制度（调整范围仅仅局限于财政资金的采购行为）。

　　我国政府采购制度的法律渊源及其财政支出管理制度的定位，导致我国政府采购不仅难以发展成为国际通行意义上的政府采购（或公共采购），也难以形成统一的公共采购市场。从推动政府采购制度改革这一目标出发，公共采购概念或理念正逐渐成为当前政府采购领域的一种新思潮。

　　考虑到一个更完整意义上的政府采购制度改革需要跨越部门利益藩篱以及冲破原有的政府采购哲学思路，公共采购这一全新的概念及其蕴涵的治理理念、治理结构、治理方法和程序是有助于从更高的层面去推动政采制度改革、克服部门利益藩篱及思维障碍的。从更好地服从与服务于国家政府建设、更有利于两法合一为有效建立制度框架的角度考虑，从更有利于推动我国政府采购制度与国际接轨以及GPA谈判的角度出发，有必要考虑运用公共采购这一全新概念及其哲学思路去推动我国政府采购制度的改革。

　　政采应有五大内涵

　　目前，对于公共采购概念及其制度框架尚未形成一种比较统一的认识。笔者认为，一个完整意义上的政府采购制度或者说公共采购制度应该具有以下五个内涵：一是以公共利益为其法律本位；二是其调整范围应该涵盖所有具有公共性质的交易活动（包括购买及出让）；三是相关主体职权关系和权责关系相对均衡，其关注焦点是有效的权力运行机制（相互制约相互协调地运行）以及政府行为得到规范；四是市场主体的权利得到保护，市场环境得到改善，市场机制在公共采购资源配置过程中充分发挥作用；五是公共采购的政策工具作用及其效果应得到明显提高。

　　集中交易并非集中采购

　　关于集中采购，当前制度法规对这一概念尚未给出一个准确的定义。是采购活动物理空间上的集中执行实施叫集中采购，还是执行实施主体的集中（或者说一元化）才是集中采购？笔者所理解的集中采购应该是后者，即体制上就应该只有一个执行主体，并非现在执行实施主体的多元化。准确地说，多元的执行实施主体在物理空间上的集中执行实施只能叫集中交易。在这个意义上说，目前我国政府采购没有真正意义上的集中采购。

　　集中采购更利于权力制衡

　　关于究竟是以集中采购为主还是以分散采购为主的问题，从公法的基本内涵以及核心价值上来说，政府采购制度应该是以规范、控制采购活动中的公权力，保障私权利为其基本目的，以调整调节采购活动中政府部门间的职权关系，规范政府行为为其主要内容；以公共权力的有效运行为其要义。如果真要回答究竟是以集中采购为主还是以分散采购为主更好的问题，判别的标准就只能是：哪一个更有利于实现政府采购制度的核心价值--形成政府采购中有效的权力运行机制。

　　理论与实践都证明，权力制衡与激励、监督相结合是形成有效的权力运行机制的充分必要条件。尽管现行集中采购还不是真正意义上的集中采购（集采机构还不是采购人），但是，法定代理的强制特征会对采购活动中的职权关系产生一些调整作用。从这个意义上说，集中采购更符合或接近行政法的核心价值和基本内涵，更有利于实现权力制衡、实现有效监督。

　　从构建合理的治理结构上说，政府采购执行实施一元化的组织形态是建立执行主体与监管主体相互制衡的必要体制基础。所以说，执行实施多元化（如分散采购）不仅导致有效监管成为一项无法完成的任务，更重要的是它所蕴涵的失衡职权与权责关系使权力制衡成为空话。同时应当强调的是，除了增加方式审批和名义上的监管外，现行分散采购与2003年之前（实施《政府采购法》前）的采购人自行采购实际上并没有本质区别。

　　集中采购更能发挥政策功能

　　我国转变经济结构和改变发展方式的经济战略，对政府采购的政策功能提出了新的要求。政府采购实现其政策功能的基本载体是政府采购需求所产生的市场导向作用，增强政府采购贯彻落实政策的能力对采购活动执行实施控制能力也提出了要求。无疑，就采购执行实施的可控性上说，集中采购更能适应我国经济战略对政府采购政策功能提出的新要求。

　　批量采购是真正的集中采购

　　笔者从所在单位的抽样调查中发现，目前我国协议定点采购普遍存在价格高的问题，70%以上的采购价格高于市场价格。显然，价格高说明价格机制在协议定点采购活动中基本不起作用了。究其原因，一个方面是供应商资格门槛引起供求关系改变导致卖方市场的形成（超额利润的产生必然导致价格升高），另一方面是权力介入交易配置过程所产生的经济租金，在供需双方的共同作用下，成本外溢成为必然，最终就表现为采购价格高了。

　　协议定点采购方式来自于西方发达国家，同样的采购程序和方法，为什么到了我国就制度失灵了？ 这值得深思。

　　笔者认为，多元化的采购执行体制是协议定点采购方式在中国产生价格机制失灵的制度原因。其逻辑关系为：多元化的政府采购执行实施组织形态以及分散实施方法，致使采购过程的有效监管成为一种不可能完成的任务，加之交易中公权不受制约和监督，扩大了权力寻租空间，进而权力介入资源配置过程，随之产生价格机制失灵，最终导致价格升高。

　　此外，批量采购的内涵与现行集中采购的内涵基本一致，所以，所谓批量采购实质是集中采购的另一个名称。众所周知，集中采购可以获得采购的规模效益，所以，"价高"的问题可以在集中采购包括正在施行的批量采购中得到一定程度的解决。至于"质次"的问题，除了招标时有明确的质量要求之外，更主要是靠合同履约过程中的有效管理来实现，这与批量采购与否无太大关系。

　　统一目录和限额标准强化管理规范

　　统一目录标准 防范执行走样

　　目录是汇集采购需求和形成采购批量的制度基础。建立集中采购目录、法定代理制度和集中采购机构的初衷主要是为了汇集采购计划、形成批量采购，从而降低采购管理成本和采购成交价格。在现行的采购主体多元化的体制条件下，也只有通过目录这一制度载体才能实现汇集采购需求和形成采购批量这一功能。

　　目录管理有利于形成权力制衡机制。目录的法定代理机制，在客观上衍生出了有利于形成权力制衡、有利于监督的功能与作用。所以现阶段（多元化执行体制条件下）目录不仅需要存在，而且需要扩大其范围。应该通过扩大目录范围以及规范目录的制定与强化执行目录的监督，强化集中采购的功能与作用。

　　当前目录管理仍需要完善，主要是因为缺乏统一的分类和制定标准。目录的执行与实施也缺乏必要的规范，这导致目录制定的随意性较大。目录公布后没有得到有效执行，这些都为规避集中采购创造了条件，也为权力寻租营造了潜在空间。

　　采购限额需建立地区标准

　　目前，我国为了确定分散采购的范围以及照顾地区差别问题而采取的采购限额管理方式，在一定时期内是必要的，但必须防止额度管理过程中权力滥用问题的发生，这就需要建立相应的地区标准。

　　在《政府采购法》已经实施十周年的今天，相对合理地做到这一点相信并不困难。

　　两法合并完善权力制衡机制

　　合理界定制度调整范围

　　简单地说，政府采购制度主要是管好如何交易更有效率、更有效益和更有利于市场机制作用的发挥。尽管政府采购对预算管理的科学化有促进作用，但政府的采购预算有《预算法》对其进行调整，笔者认为政府的采购预算应该按照《中华人民共和国预算法》严格执行，而不宜将预算管理纳入政府采购制度之中。将预算纳入政府采购制度的调整范围涉及如何正确处理好《政府采购法》和《预算法》的关系等问题。

　　所以，应当合理地界定政府采购制度的业务调整范围，避免盲目扩大。政府采购制度应主要关注于预算制定之后的支出活动控制和监管。政府采购所产生的市场数据及衍生的市场指数，可以给政府包括采购预算提供参考和依据，但并不意味着因此而必然需要将预算管理纳入政府采购制度的调整范围。

　　政府采购效果取决于政府采购活动是否能够消除导致市场失灵的诸多因素（如权力介入、垄断等）而使价格机制得以充分发挥作用，也就是说，政府采购预算的科学合理与否并不是决定政府采购效果的先决条件。

　　合并两法

　　《政府采购法》属于行政法范畴的法律。行政法以规范控制公权力，保障私权利为其基本目的；以调整配置公权力、调整职权关系、规范政府行为为其主要内容；以公共权力的有效运行为其要义。关于如何完善这部法律，应该首先围绕《政府采购法》的核心价值观和基本内涵对现行政府采购法律体系进行剖析。总的来说，该法对组织体制、实施程序和方法与行政法的基本精神和核心价值观背离的条款都应进行修改与完善。

　　目前，《招标投标法》（以下简称《招投标法》）通常被定义为一个经济法范畴的法律，而就其基本内涵和制度实施的实际情况来看，其调整范围主要还是公共领域的招标投标活动，所以《招投标法》实质是起到行政法的作用。这种现状导致两法的内涵存在许多交集，两法实施经常产生许多不协调现象。

　　《招投标法》初创时就在定位上有误区，今年出台的《招投标法实施条例》在努力弥补定位误区所引发的体制和方法问题，从其内容来看，正在越来越朝行政法方向演进。随着《招标法》的这种演进趋势，两法的内涵必然会越来越多地发生重叠，冲突和不协调在所难免。

　　所以，既然《招投标法》与《政府采购法》的内涵重叠、作用相同，那么，将两法合并，重构一个更具有完整意义的、更符合国际普遍共识意义的政府采购法律体系，不仅可以将目前尚未覆盖的其他政府采购活动纳入调整范围，也更符合我国行政管理改革战略（大部制改革）的要求，同时也更方便我国政府采购与国际公共采购的接轨，为GPA谈判创造条件。

　　此外，根据《政府采购法》第九条和第十条"政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。"和"政府采购应当采购本国货物、工程和服务。……前款所称本国货物、工程和服务的界定，依照国务院有关规定执行"的规定，从政府采购层面为实现科学发展观的五个统筹提供了载体，为经济社会的科学发展拓展了新的空间。因此，应该围绕科学发展观和五个统筹的精神出台一些加分和优惠政策措施以落实政府采购政策功能。

　　管理、监督、执行权三分

　　2009年，笔者曾发表《权力制衡与政府集中采购机构》一文，文中首次引入了权力制衡的理论观点。经过不断修改完善，政采权力制衡的理论观点日益被学术界肯定和认可。现在，权力制衡观点在政府采购领域甚至在当前全国各地如火如荼开展的公共资源交易市场平台建设和监管制度改革中不断被采用。

　　如何形成我国政府采购管理、运行、监管机制相互分离又相互协调制衡的体制呢？权力制衡权力的一个基本前提是：权力主体的相互独立与分离。所以，建立采购（交易）的管理、监督与执行权力主体相互独立相互分离的组织形态是形成我国政府采购相互制衡又相互协调的权力运行机制的体制基础。

　　能否形成相互制衡又相互协调的权力运行机制是判断政府采购制度科学合理性的主要标准。而能否形成均衡的职权关系和均衡的权责关系是有效建立权力运行机制的关键。当前政府采购组织体制除了多元化执行体制导致监管缺位问题之外，"管采不分"及"监管不分"（监督权与管理权主体合二为一，导致监督管理主体权力过大问题未得到充分认识、甚至被忽略）也会导致政府采购职权配置失衡与权责关系失衡，从而影响政府采购良好权力制衡机制的形成。