上海市政府采购中心主任 孙昭伦

　　各级政府采购中心作为我国政府采购工作的重要组成部分，是依法组建、依法履职的政府集中采购法定机构（以下简称集采机构）。在《政府采购法》实施十周年和《机关事务管理条例》实施的时候，集采机构应认真总结以往的经验和教训，巩固工作成效，查找实际工作存在突出问题和矛盾的根源，围绕我国"十二五"时期"创新驱动，转型发展"的发展主题和未来十年政府采购的发展要求，依法加强自身建设，强化配套执行管理职责，提高服务和保障能力，充分发挥政府采购的主渠道、主阵地、主力军作用，推进集采机构的与时俱进和创新发展。

　　十年发展 奠定集采机构主渠道地位

　　2003年1月1日，我国《政府采购法》正式颁布实施。十年来，在各级领导的关心和财政部门的领导下，集采机构依法组建并作为政府采购的重要组成部分，在探索中发展，在发展中建设，取得了显著成效，奠定了政府采购主渠道的地位。

　　一是机构建设不断加强，为政府采购工作的开展提供了坚实的组织保障。截至2012年3月，中央设有3个集采机构和3个部门集采机构，地方共设有省级政府采购中心33个，地市级单位共设置政府采购中心293个，县区级政府采购中心2021个，各级集采机构从业人员已达到1.6万人，已成为我国政府采购的核心中坚力量。

　　二是集中采购规模和份额已占政府采购的主导地位，集中采购已成为政府采购的主渠道。据统计显示，2011年全国政府采购规模突破1万亿元，占全国财政支出的10%，节约资金1500多亿元。其中，集中采购规模占86%，达到9700多亿元，资金平均节约率约12%。全国政府集中采购（包括部门集中采购）规模已由2002年的755.3亿元增加到2011年的9700多亿元，占采购总规模的比例也相应地由73%提高到86%左右。

　　三是集中采购在公共财政管理中发挥着预算管理配套、节约资金、政策导向、政府购买服务、廉政监控等重要的作用，其核心地位和重要作用不可替代。

　　在2012年4月18日举行的中央国家机关政府集中采购工作会议上，财政部政府采购管理办公室主任王瑛表示："支持集中采购机构做大做强，大力推进批量集中采购，加强集中采购的规范化管理，进一步推动中央单位集中采购工作向纵深发展。"并强调，在集中采购工作方面，将不断完善工作措施，强化工作力度，不断提高集中采购的效率和效益，进一步推进集中采购工作向纵深发展。提出了要巩固和完善管采分离体制、支持集中采购机构做大做强、大力推进批量集中采购、加强集中采购规范化建设、加强和改进采购活动执行监督管理工作要求。

　　上述讲话精神和工作要求，充分肯定了集采机构在政府采购工作中的地位和作用，也进一步明确了集采机构今后的建设目标和发展方向。

　　多种因素阻碍集采机构进一步发展

　　清醒地认识到集采机构在政府采购制度建设和进一步完善过程中面临的挑战和困扰，认真反思十年集采机构自身在政府采购整体建设实践中存在的主要矛盾和突出问题，是进一步厘清思路、明确方向、找准定位、合力发展集采机构的基础。笔者认为，以下主要问题值得政府采购同仁和集采机构共同总结和反思。

　　属性不清 定位不准

　　《政府采购法》及其相关法规制度对我国建立政府采购制度的目的和体制设置、运行机制、采购方式、管理要求等作出了明确的规定。《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发[2009]35号）进一步明确并提出了深化政府采购制度改革的具体要求。反思过去十年集采工作实践，由于部分集采机构还缺乏对政府采购根本属性的认识，缺乏对建立国家公共财政管理制度的整体目标思考，造成工作定位不准，在政府采购实践中产生"以采就采"、"以采代管"、"管采脱节"、各行其是的工作矛盾，形成了"铁路警察各管一段"的局面，割裂了国家建立公共财政管理制度"财政预算-政府采购-国库支付"的系统性，也制约了政府采购"监督-管理-执行"、"三位一体"整体合力和效能的发挥。

　　管采不分 职责混淆

　　《政府采购法》及其相关法规制度明确了政府采购实行管采体制分离、相互制约的管理体制。国办35号文进一步明确了管理部门和集中采购机构各自的职责和任务。反思过去十年政府采购工作实践，尽管在形式上中央国家机关和部委以及大多省市已实现了"管采分离"，但在体制、机制和职能上仍延续传统习惯，在各自的职能和功能履行中仍存在"管采不分"，职能混淆，造成"以管代采"、"以采代管"、政出多门、矛盾推诿的现象，导致全国政府采购体制"九龙治水"格局，直接影响了政府采购的整体效率和制度形象。

　　各自为战 难成合力

　　近年来，通过全国政府采购工作会议、集中采购年会、各类专题工作研讨会和举办业务培训班等，为管采职能部门和全国政府采购从业者提供了学习交流、业务研讨、共商发展的机会。管采合力、区域联动、资源共享已成为全国政府采购行业的共识。

　　反思过去十年政府采购工作实践，全国集采机构由于起步不同、体制隶属不同、机构性质不同、管理模式不同、内在运行机制不同，造成了各自为战、沟而不通、学而无果、自成一体、难成合力的局面。与全国其他行业比较，政府采购行业上下联动、横向互动仍未形成制度和机制保障，直接影响和制约了政府采购法律法规贯彻的一致性、建设发展的同步性、实践成果和政府采购资源的共享性，以及在建立和推进全国统一电子化政府采购管理交易平台进程中的实体基础支撑和政府采购相关法规制度配套出台的进度。

　　政府采购与公共采购概念混同

　　《政府采购法》明确了政府采购的概念是指："各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。""政府采购实行集中采购和分散采购相结合。""集中采购分为委托集中采购机构采购和本部门、本系统特殊要求项目的部门集中采购及经省级以上人民政府批准的自行采购。"近年来，随着政府职能的转化、事业单位的改革、市场经济的培育、GPA谈判步伐的加快、党风廉政管控的强化，发挥政府采购政策功能调控、推进政府购买公共服务、建设廉洁责任节约型政府机关、维护国家利益和安全等均已纳入政府采购制度要求并作为公共财政管理范畴。特别是近两年我国公共采购的研究和实践探索起步，已经涉及到政府采购与公共采购的概念区分。反思过去十年政府采购工作实践，由于集采机构自身所处的被管理、被委托的法定地位和权限制约以及自身的能力建设和各地管理要求差异，以及受到公共采购探索实践的影响，使政府采购属性外延及概念被泛化，造成管理主体多元化，致使个别集采机构的法定职责、地位、作用被异化、边缘化，直接影响到政府采购制度的整体设计和功能发挥。

　　编制不足 手段落后

　　十年来，随着政府采购落实"应采尽采"要求，集中采购规模逐年扩大，纳入集中采购目录的新型采购项目不断增加，涉及领域广、专业性强、难度高，财政监管、审计、纪检监察部门对集采机构考核要求不断强化，内部规范化、标准化、精细化、信息化配套建设要求高、采购服务内容不断拓展。特别是政府采购实施管采体制分离后，按照《政府采购法》和国办35号文件要求，集采机构要按照分类管理（指《政府采购法》规定的货物类采购、服务类采购、工程类采购）和内部建立分段监管制度要求，实施项目采购过程（标前、标中、标后）岗位分离、相互制约建立内部管理体制的要求。反思过去十年政府采购工作实践，集采机构普遍面临依法加强内部规范建设、业务量逐年递增与人力资源配置不足，人员配置与现实业务发展新要求不相适应，特别是随着政府采购电子化采购手段的推广，其自身软硬件更新配套手段及办公场所与服务保障对象的工作要求不相适应的矛盾日益凸显。集采机构人员编制不足和软硬件配置手段落后直接制约了集采机构的能力提升和创新发展。

　　基础薄弱 后劲乏力

　　团队素质和能力是推进事业发展的基础。以《政府采购法》颁布为标志，我国政府采购制度已经历了十年的实践发展，取得了世人瞩目的成效。反思过去十年政府采购工作实践，全国大多集采机构经过了近十五年历练，吸收和培养了自己的从业人员，具备爱岗敬业、任劳任怨、埋头苦干、廉洁奉公、无私奉献的职业精神和素养。集采机构这支队伍基本来源于财政系统、机关事务系统和社会专业部门，虽然在具体工作实践中已初步奠定了政府采购实务经验和专业技能，但由于与其配套的政府采购执业资格制度尚未建立，因此政府采购从业人员的职业化、专业化和技能化能力、水平亟须提高。加上集采机构长期来受到编制不足限制，人员配置、内部流动、年龄老化、知识更新、后劲乏力已成为困扰全国大多集采机构的现实问题，严重阻碍了集采机构的健康持续发展。

　　管采合力 强化集采机构建设

　　站在十年历史的新起点，我国政府采购制度改革已经进入攻坚阶段，面临着进一步深化改革和国际化接轨进程加速的双重任务。笔者认为，在新的形势下，集采机构要认清形势，以纪念《政府采购法》十周年和学习贯彻《机关事务管理条例》为契机，依法加强自身建设，形成管采工作合力，共同推进政府采购工作健康持续发展。

　　落实法律要求 回归政采本质

　　依法加强和推进政府采购事业发展，深化政府采购制度改革。首先，要根据法律规定，牢牢把握我国建立政府采购制度的目的和政府采购隶属公共财政制度配套建设、调节市场经济（落实政策功能）、建设责任廉洁政府（建设节约型机关）、落实GPA协定加快政府采购与国际接轨（维护国家安全和利益）四大根本属性，加强建设，推进发展。其次，要根据深化我国财政制度改革和建立国家公共财政管理制度的高度，找准集采机构在财政预算、政府采购、国库支付制度管理链条中的职能定位，配套建设，联动发展。最后，要把集采机构作为政府采购重要组成部分，与深化财政体制改革、法律制度建设、体制机制配套、依法履职分工、队伍职业化等方面系统考虑，同步规划、同步推进、同步建设。

　　紧扣"十二五"目标推进政采

　　2011年5月和2012年4月，在财政部召开的全国政府采购工作会议及中央国家机关政府采购工作会议上，财政部领导和国库司翟刚司长、政府采购管理办公室王瑛主任对我国"十二五"期间深化政府采购制度改革和发展目标、任务和年度重点工作都作出了具体部署，明确了从四个层面推进，实现四个转变的改革目标和发展方向，提出了2012年度五项主要工作的具体要求。各级政府采购监管部门和集中采购执行机构要通力合作，围绕"十二五"时期"创新驱动，转型发展"的主题，结合各地工作实际，坚定不移地贯彻执行，确保"十二五"期间深化政府采购制度实现"四个转变"改革目标落到实处。

　　合力建设全国统一电子化平台

　　建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台是"十二五"期间深化政府采购制度改革的重要建设目标之一，也是推进政府采购从传统管理方式向现代化管理方式转变的重要途径，更是增强政府采购工作透明度、提高政府采购管理执行效率的重要技术支撑和工作手段。首先，建设全国统一的电子化政府采购管理交易平台要立足我国前十年政府采购基础，依据《政府采购法》各项规定，明确平台功能定位，按照集中采购为主，分散采购便捷的原则，做好总体规划，避免造成集中采购分散化倾向、削弱集中采购的功能效应、违背政府采购制度改革初衷。其次，要基于政府采购依法实行"管采分离"的体制建设要求，厘清建设主体及管理、执行主体及相关各方配套管理职责，防止造成新的管采混淆、职责不清、异化管采分离改革成效和法规要求。再次，要明确电子化政府采购管理交易平台只是一种技术支撑和运行手段的定位，而不能以电子化平台手段替代管理、执行操作及相关方的职责履行。明确监督管理部门、各级集采机构、各社会政府采购代理机构、预算执行单位（部门采购）及其相关方在电子化政府采购管理交易平台的各自权利义务，发挥各自职责能动性，共同构建一个"管理功能完善、交易公开透明、操作规范统一、网络安全可靠"一体化大平台，实现政府采购管理、操作执行和监督各个环节的协调联动效应。最后，要立足政府采购工作实际，发挥管采各自优势，实现新老资源的有效整合，防止重复建设，浪费财政资金和社会资源。

　　区分政府采购与公共采购

　　政府采购是我国加入WTO后，推进政企分开和深化国家财政制度改革、建立国家公共财政制度设计的重要组成部分，其主要法律依据是《政府采购法》；主管部门是财政部；其执行操作机构是依法设定的各级集采机构、财政部门审核认定的社会政府采购代理机构和各级采购预算单位；其根本属性是配套国家财政制度改革，建立和完善国家公共财政制度，承担国家预算、支出管理和规范政府采购行为，发挥政府调控经济市场政策导向功能，服务建设廉政节约型政府以及维护国家根本利益和安全。公共采购及公共资源交易中心是近年开始流行的一个新概念和机构，还处于理论探索和实践初期，尚未形成与其对应的法律和制度，其发展趋势主要是适应国家大部委改制的目标需要。目前，公共采购主管部门有的是省（市）政府部门，有的挂在行政服务中心（也有称"政务服务中心"）。政府采购与公共采购均属于国家公共资源管理范畴，都含有采购（招投标）的共同属性，但两者管理的主体不同、服务的对象不同、适用的法律规范不同、承担的目标取向不同，不能简单地把政府采购泛化为公共采购，也不能简单地用公共采购替代政府采购。因此，在新的形势下，政府采购主管部门和公共采购相关主管部门要根据国家发展战略规划，加强研究、完善立法，有序整合管理资源，巩固和完善政府采购改革成效，推进政府采购事业健康持续发展。

　　依法加强集采机构自身建设

　　根据"十二五"期间深化政府采购制度改革的目标和任务，集采机构要依据《政府采购法》和最新颁布实施的《机关事务管理条例》及相关法规制度，进一步依法加强自身建设，健全完善内部管理制度，严格采购程序、规范采购行为、降低采购成本，切实发挥好政府采购在经济结构调整、节约型机关建设和廉政建设方面的作用。进一步提高集采机构的电子化采购水平，从制度标准、操作流程、信息化软硬件建设等方面，全面提升集采机构电子化配套执行管理能力。进一步发挥政府采购政策功能，将国家有关产业政策的要求转化为政府集中采购的具体措施，力求在支持节能环保、扶持中小企业等方面取得突破和实效。进一步强化集采机构内部控制和监督制约，自觉接受财政、监察、审计部门的监管，自觉接受媒体和公众的监督，不断提高政府采购工作规范化水平。通过上述建设途径，真正使集采机构作为我国政府采购的主渠道、主力军和主阵地，发挥国家公共财政管理重要配套职能作用。

　　加快职业化进程 夯实队伍基础

　　加强政府采购职业化建设是实现政府采购持续发展的基础。政府采购职业化的对象是所有政府采购从业者，包括财政监管部门以及采购预算单位、集中采购机构、社会代理机构、评审专家等从业岗位人员。"十二五"期间，加快研究建立我国政采从业人员执业资格制度，实行持证上岗和执业考核，是实现政府采购从业人员职业化的根本途径。在此基础上，集采机构要建立内部岗位标准和考核办法，形成优胜劣汰的良性机制，不断提高集采机构从业人员的职业化、专业化、技能化水平。同时，要将加大政府采购队伍的培养、培育、培训力度作为提升政府采购管理水平的一项战略性的任务。首先，要充分发挥现有队伍的优势，总结我国政府采购十年来的实践经验，按照职业化、专业化、技能化要求，组织具有实际经验的学者、专家和从业人员共同编写职业培训教材，建立职业资格培训、考核、评审制度。其次，要参照国际惯例尽快建立采购专业协会和政府采购从业人员资格认证机构，加强对职业资格培训、考核、评审等工作的规范管理。再次，要发挥国家和地方院校和行业协会的作用，设立政府采购专业课程，培养政府采购专业人才，为政府采购事业培养新人、储备力量。通过行业协会组织开展对现有从业人员的各类业务培训，扩大业务培训覆盖面。最后，要尽快建立国家级政府采购专家队伍，充分发挥专家团队在国家层面政府采购宏观规划、战略发展方向、专业理论研究、政策法规制定等方面的智囊团作用。