中央国家机关政府采购中心采购二处 罗少伟

　　十年实践，已经充分证明了政府集中采购制度的优越性。取得成绩的同时，在制度层面和执行层面产生并积累的矛盾开始不同程度地妨碍政府集中采购事业的发展。本文从矛盾分析的角度，围绕集采机构这个改革的"牛鼻子"，谈了对目前政府集中采购运行体系的一些认识，希望对研究政府集中采购制度下一步的改革和发展方向提供一些思路。

　　法律与实践的矛盾

　　法律与实践的矛盾是最根本的问题，由此衍生出其他的问题。法律与实践的矛盾主要体现在：

　　科学性不足

　　法律作为国家意志的体现，要确立一种合理的组织结构、一种规范的行为模式、一种正确的价值选择，这要求法律必须具备"科学性"。要做到科学立法，离不开实践。

　　就《政府采购法》而言，毋庸置疑，这部法律的迅速颁布为落实政府采购制度扫清了诸多障碍，打开了政府采购事业发展的大门。遗憾的是，也正因其形成过程较为仓促，缺乏必要的实践依据，存在"照搬主义"和"理想化"的制度设计倾向，同时，由于一些复杂的体制及行政原因，不少利益平衡的考量被放置于法律中,为随后政府采购制度的完善和修正设置了很难逾越的障碍。结果，一部未经实践检验的法律却要长期用来指导实践。

　　现实适应性缺失

　　一部好的法律，还应符合"现实适应性"原则，即其调整的目标、对象及程序应与现实状况相适应。一般来说，一部法律"科学性"不足，那"现实适应性"多半更差。政府采购十年发展的现实，已将《政府采购法》远远甩在身后。一些变革性的好理念受制于法律不能运用，很多问题因法律的模糊而长期悬而未决，很多条文因与现实脱节或缺乏可操作性而成为"死去的文字"。故而《政府采购法实施条例》（下称《条例》）被作为一个解决办法几年前就提上日程。有必要指出，《条例》解释而非完善法律的性质决定了其修补性，进而又决定了其在根本解决问题上难有太大作为。

　　实质上，这一矛盾的根本是政府集中采购事业日益迫切的变革需要和较为滞后的法律规范之间的矛盾，这是所有矛盾中的主要矛盾，也是最需要解决却最难以解决的矛盾。

　　监管与执行的矛盾

　　目前政府集中采购的基本原则是"管采分离"。"分离"是科学的原则。问题在于，在"分离"的基础上，监管部门与集中采购执行机构的职责如何科学界定，监督的重心放在哪里，监管部门和执行部门如何有机互动……在类似问题上，存在一些矛盾。

　　监管重心和方式存在分歧

　　政府集中采购制度的基本手段之一，是将原本分散在各个政府部门的采购权集中交由法定的集采机构来执行，在这个过程中，通过"集中规范采购，统一集中监督"来达到政府采购的立法目标。在这个制度设计中，集采机构是监管部门的重点监管对象。事实上，这种模式多少忽略了政府采购过程的复杂性。有两个情况需要引起我们的注意：一方面，政府采购活动的参与方包括供应商、采购人和评审专家，真正意义上的采购活动由上述各方完成，集采机构事实上的角色是组织与服务，这是十年政府采购实践业已形成的现状；另一方面，因为远离采购实践第一线等客观因素，监管部门对实际采购的监管事实上有些滞后或力不从心，有限的精力"集中"放在了集采机构身上，有意无意忽视了对供应商、采购人和评审专家的监管。集采机构需要监管，但如仅把着眼点放在集采机构上，那集中采购监管工作就会出现实质上的空白地带。基于此，如何管好集采机构是一个问题，而更重要的问题恐怕是如何用好集采机构。就集采机构本身而言，如果管得好自己，做不好采购，恐怕也是一种失职。目前现状是，集采机构是政府采购监管最直接、最方便的发力点，大量规章制度围绕集采机构展开；相反，对政府采购其他参与方的监管多少有些流于形式。在这一条件下，集采机构作用式微，某些情况下，具体采购活动成为"壳性质"的集中采购。

　　缺乏有效互动

　　监管与执行，可以用政府采购领域的宏观与微观管理来加以区分。宏观管理不能脱离实际而存在，微观操作不能离开政策方向上的指引，理想的情况是二者相互作用、对立统一。但目前大体的情况，一方面是自上而下地单向管理、指导和要求多，监督管理基础上的保障、支持与配合少；另一方面，自下而上地反馈情况、解决问题与完善政策的渠道和机制未能真正建立。一正一反之间，出现了工作脱节的矛盾。其中最核心的一个矛盾，是很多集采机构知道需要做好、希望做好、有能力做好也知道怎样做好的工作，得不到开展的权利。所以，很多问题悬而难决，矛盾日积月累，逐步固化为政府采购制度底层结构中的泥沼和障碍，这些问题又反过来影响政府集中采购制度的变革与完善，形成一个非良性循环。最终侵蚀的是政府采购制度所代表的公共利益。究其根本，一个重要原因是监管部门因其角度与位置的不同，对实践中的关键矛盾认识不足，在许多问题上对集采机构采取了严防与制衡的态度。

　　监管与执行的矛盾，并非监管部门是否应当监管集采机构的问题。问题在于，监管部门如何更好地实现对政府采购活动全方位的监管以及集采机构如何更好地发挥作用。这是发展、工作中的矛盾，是集采机构寻求实践所要求赋予其更广阔的工作空间与监管部门尚未完全认识到这一诉求的合理性和必要性的矛盾。

　　集采机构职能与性质的矛盾

　　就集采机构而言，自身也存在着一些矛盾，这些矛盾影响和制约着集采机构的发展。

　　权责不对等

　　集采机构目前面临的最主要问题，就是权责不对等。从两个方面来看：第一，赋予集采机构必要的职能是完善法律的内在要求。《政府采购法》要求，"集采机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求"。而同时，对集采机构为实现上述目标所应具备的工作职能却未提及。当然，这是法律的缺陷，也再次印证了立法的不成熟。归根结底，这是十年前政府采购制度改革的起始阶段。有关方面对集采机构矛盾心态的一个典型反映：既希望其成为政府采购制度革故鼎新道路上的急先锋，又担心其膨胀成吞噬公权力的庞然大物。这样的考虑在当时"摸着石头过河"的阶段可以理解。但十年实践已经证明了集采机构的作用，集采机构经受住了考验，担心的问题没有发生，这样的问题也就具备了解决的条件。

　　第二，集采机构职能的缺失已经损害了政府采购体系的良性运转（更具体的问题在下文中将有专门分析）。一言以蔽之，由于评审专家、采购人、供应商等相关各方因为在执行过程中缺少有效的制衡，集中采购的效果受到较大的影响。政府集中采购工作的监督管理，应因监督对象、监督层次、监督内容不同而有所区别。现行体制下，政府集中采购的发展要求监管部门肩负起宏观监管的职责，更要求集中采购执行机构肩负起微观的、执行层面的监管职责。

　　运行机制僵化

　　毋庸讳言，集采机构的工作效率一直以来是政府采购各方诟病的问题。实事求是地看，这个问题的存在与集中采购所要求的规范确实是有联系的，但问题还有其深层次的原因。

　　一方面，集采机构脱胎于政府机关，其内部文化、人员结构与工作程序等都沿袭机关风格，其自身还存在按部就班、四平八稳的工作特质。而形成鲜明对比的是，政府集中采购工作的事务性、时效性和操作性强的特点对工作效率的要求又远大于其他一般机关工作；随着政府集中采购事业的深入推进，工作强度和内容更是大大增加，效率问题自然会比较突出。

　　另一方面，没有建立较为合理的、适用于集采机构的激励模式。集采机构的工作内容、工作负荷和工作压力客观上要大于其他公共服务部门，更需要适当的激励机制以确保集采机构整个机体常态化的工作活力，这一现状亟待改观。

　　体制不畅

　　目前法律规定，集采机构的设立与否是"设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要"确定；同时要求"集采机构不得与行政机关存在隶属关系或者其他利益关系"。类似自相矛盾又态度暧昧的法律条文直接导致了目前集采机构体制上的混乱。就目前全国整体现状而言，主要存在三个层面的问题：

　　无章可循。以各省情况为例，总体上可以大致概括为：有无不定，隶属不一，级别各异。部分省份如河南省根据"法律"规定的"权力"并没有成立集采机构；就省级集采机构而言，隶属方式超过9种，行政级别从副处到正处到副厅各有不同，机构性质又有全额、差额甚至自筹事业单位之分。这一现状直接导致了集采机构较为缺乏办理公共事务的基本规范要求，影响了政府集采机构的社会形象和社会基础。

　　遍地开花。集采机构存在的必然要求之一就是集中化的操作。而现体制下，新部门的设置往往成为一块涉及人事、财政、权力分配等的"利益"蛋糕。在复杂利益的角力下，集中采购成为集采机构间的分散采购，类似事例俯拾皆是。中央本级以党、政、人大为单位分别成立了各自的集采机构；国税和海关以部门集中采购为缘由成立了事实上的本系统集采机构；同一属地内省、市、区分别成立了相应层级的集采机构。在这样的局面下，本应更加科学系统集中起来的采购工作被"碎片化"操作，集中采购的规模优势难以显现。

　　效果递减。政府集中采购的本意之一是使集采机构成为切断可能的利益输送渠道的屏障，成为实现"三公"采购原则的一个体制考虑。但因为集采机构自身职能模糊和机构设置不规范，以及基层更为复杂的现状，这样的理想目标面临着从上到下效果递减的矛盾。中央和部分省级集采机构因为政策落实得更加直接准确到位，也因为工作关系相对更为简单和矛盾的抽象化，尚能起到一定的制衡效果，实现相应的政策目标。而到了市县级，集采机构更加弱势，各方面矛盾更加复杂，行政力量作用力骤增，这些都导致了基层集中采购工作更加难以有效开展。

　　制衡与失衡的矛盾

　　政府集中采购工作的运行涉及采购人、供应商、评审专家、监管部门和集采机构等多个方面，从职责和分工分析，可以大致归总为"两个方面、三个层级"。以是否实质参与政府集中采购活动为标准，一个方面是作为管理及组织实施方的监管部门与集采机构，另一个方面是采购人、供应商与评审专家。三个层级的第一层级是政府集中采购工作的政策制定、宏观管理及监督检查的部门；第二层级是负责政府集中采购实施与运行的集采机构；第三层级是在这一架构下从事采购活动的相关各方。在这一运行体系中，因为采购事项的敏感性与特殊性，实现制衡是制度设计的一个非常的重要目标，一旦出现制衡"失灵"，那么集中采购的制度设计将事实上流于形式。制衡既包括不同方面、不同层级之间的制衡，也包括同一方面、同一层级之内的相互制衡。在众多制衡点中，显而易见，实现"两个方面"的有效制衡是主要矛盾。

　　对采购人制衡不足

　　现阶段，很多时候采购人的意志和行为还是能超越规则和制度，使制衡难以实现。例如，存在采购事项不执行集中采购的现象，这是监管与审计部门制衡不足的体现，因为很多采购人违反集中采购规定的采购行为在财政和审计检查阶段能够顺利"过关"，在采购资金支付环节也能"无凭据"顺利支付。在集中采购实施阶段，集采机构作为集中采购工作第一线的实施者，作为利益超脱的第三方，本可能成为制衡各方最合适的监督堡垒。但是，因为采购人的强势，因为事中制衡的无法可依，因为对"服务质量"的过分强调，导致了实际工作中的进退失据，进而造成了很多情况下采购人不合规范的采购要求的实现。

　　对评审专家制衡缺失

　　评审专家是政府集中采购过程中最重要的一个构成部分，直接决定评审项目的结果。评审结果是否能够体现公平、公正，评审专家是最重要的决定因素。我们面临一个严峻的问题，即评审专家的权责不对等：拥有最核心的评审权力，决定政府采购项目的归属，但缺少足够的刚性制衡。政府集中采购项目的评审是一项严肃的法定过程，将评审质量的保障仅仅依托于评审专家的道德品质和个人自律是危险的。事实上，对评审专家的管理并非空白，政府采购的监管部门掌握着对评审专家进行管理的职能，而这一职能本应涵盖对专家的政策培训、日常管理、评审监督、评价考核与专家库更新，等等，包括大量的具体事务性工作，对专业性亦有很高要求，要管理好，实非易事。不得不再次提及的是，集采机构在这项工作中依然扮演一个尴尬的角色：评审专家的独立评审权自有规则保障，对评审专家任何形式的工作管理都超越职权。所以在现有制度安排下，评审专家基本游离于现有各项政府采购规则之外，是真正"不受约束的决定者"。

　　对供应商管理权界定模糊

　　严格来讲，一方面，政府集中采购的重要目标之一是为供应商提供一个公平、公正与透明的竞争环境，通过政府采购活动促进企业的发展。另一方面，政府集中采购制度亦需对供应商强烈的逐利冲动和天然的市场行为进行有效地防范、制约和良性引导，借此培育良好的市场诚信。所以，集中采购的监管部门及执行机构对参与竞争的供应商的制衡必不可少，但如何制衡、谁来制衡缺乏清晰界定。例如，政府集中采购特有的协议供货及定点采购等使得特定供应商及产品能长期获得政府集中采购的参与资格。对类似供应商如何有效管理以保障优良的产品及服务质量是一个问题。在这个问题上，虽然制度设计并未赋予集采机构必要的管理职责，但与其他类似情况不同的是，集采机构作为该采购组织形式的设计者和执行者，不可避免地会介入到对相应供应商的管理中，而这一管理状态又未获得政府采购监管部门的认可，造成了供应商管理无法形成科学有效的规则，有相当的人治色彩。其他诸如供应商恶意质疑投诉不受制约，集中采购制度对供应商与政府采购相关各方之间的隐性利益链条"隔离"效果不佳，等等，都与对供应商缺乏制衡有直接关系。

　　强化集采机构职能势在必行

　　"十二五"规划提出要深化政府采购制度改革。改革首先需明确改什么。实行政府采购是财政体制改革的重要举措，是政府采购制度设计的初衷，政府集中采购制度是政府采购事业大框架中最主要的组成部分，集中采购是政府采购的主渠道，集采机构是政府集中采购制度最核心的运转单元，从这个意义上来说，对集采机构面临矛盾的梳理，或许就抓住了改革的着力点。

　　通过前述对政府集中采购工作从法律层面、管理层面及执行层面的深入探究，可以有两个判断：很多矛盾存在的根源是集采机构职能的模糊与缺失，矛盾如果得不到改变甚至恶化，政府集中采购的意义将大大折扣。所以，强化集采机构职能势在必行。

　　如何强化虽非本文探讨的重点，但简而言之，大框架可以遵循"理顺体制设计，充实明确权责，内部相互制衡，外部严格监督"的原则。

　　我国的政府集中采购制度是依托于中国特色的国情、社情、政情而存在，是一个崭新的制度，发展道路上很多地方不可避免地要摸着石头过河。依托于此制度下的集采机构，处于各种矛盾的交汇点上，更需要有关方面以实事求是的态度，抓住集采机构这个改革的牛鼻子，突破陈俗旧规，大胆尝试革新，从而真正实现政府集中采购事业的新发展。