立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（上）

山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　编者按 我国政府采购制度改革已经走过了十几年的历程，采购规模虽然一路攀升，但占GDP的比重一直处于低水平。2011年是所占比重最高的一年，仅占GDP的2.4%。与国际上政府采购规模普遍占GDP10%～15%的比例相比还存在较大差距。这说明我国政府采购制度还没有充分发挥应有作用，亟待深化改革。深化改革首先要进一步厘清思路，进行总体规划，在此基础上把政府采购制度改革引入快车道。山东省省级机关政府采购中心主任王沛的这篇论文，就是立足于厘清思路、服务深化改革这个目的。文中提供了独到的资料和思路，今分上、中、下三期连载，以飨读者。

　　政府采购十几年历程中，我国政府采购的模式走过了一条集中采购为主-集中与分散相结合-实际上的分散采购为主-再提倡批量集中采购的路径。究其原因，有的是初期的正确想法未能付诸实践，有的是经过一段弯路又重新归正，有的是对一些问题尚未形成共识。政府采购制度改革还没有一个明确的方向和思路。

　　1994年我国实行分税制后，财政收入管理体制框架改革取得重大成果，1995年财政支出改革提上日程，其中政府采购制度成为重大课题，1996年财政部长刘仲黎在全国财政工作会议上提出试行政府采购制度。在广泛深入研究市场经济国家公共财政支出管理以及国际政府采购规则的基础上，1998年9月，财政部财政科学研究所完成了《我国政府采购制度研究》（以下称《制度研究》），1998年财政部起草的《中央政府采购条例（送审稿）》（以下称《中央条例送审稿》，未能正式出台），基本上沿用了《制度研究》的思路。

　　"中央政采委员会"未能成立

　　《制度研究》提出设立各级政府的政府采购委员会，为财政、经贸委、行管、计委、外经委、审计、工商、法院等部门参加的协调性机构，主要负责政府采购法规政策的制定、修订和监督执行。其常设机构设在财政部门（称作"政府采购管理办公室"）。《中央条例送审稿》明确提出"政府采购的主管机构为中央政府采购委员会"。1998年7月国务院批复的财政部"三定"方案中，赋予"拟定和执行政府采购政策"的职能，财政部在预算司内设立了专门机构负责履行政府采购管理职责。2000年4月监察部、财政部、审计署联合印发的《关于2000年推行政府采购制度工作的意见》中要求"各省、自治区、直辖市应通过成立领导小组或联席会议等形式，统一组织协调政府采购工作。"《制度研究》设计的"中央政府采购委员会"一直未能成立，虽然有十几个省市在改革初期分别设立了政府采购委员会或领导小组，也没有充分发挥应有的作用，有的甚至名存实亡。

　　2000年10月财政部颁发的《政府采购运行规程暂行规定》（已废止，下同）中提出"财政部门是政府采购管理的职能部门，按照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。"明确提出了财政部门是政府采购的主管部门。

　　2003年开始实行的《政府采购法》又规定"各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。""各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。"从《政府采购法》的规定来看，财政部门只是监管部门。2008年国务院机构改革中，又将财政部有关政府采购的职能调整为"拟定政府采购制度并监督管理"。同时又赋予发改委"指导和协调全国招投标工作"的职能。《辞海》中解释：主管是指负主要责任管理。监管是指监视、督察。可见，主管与监管是两个不同的概念，《政府采购法》赋予财政部门的是监管职能，并非主管职能。

　　我国政府采购的组织管理思路设计由政府采购委员会管理变为财政部门管理，又变为没有主管部门的多部门多头监管。

　　集采机构归属不清、职能不明

　　1.在机构隶属关系上。《制度研究》的思路是设置专司日常政府采购事务的"政府采购中心"，隶属于各级政府，接受财政部门的业务指导与监督。1998年10月，时任财政部部长项怀诚接受采访时谈到"中央财政还将采用一定的组织形式如政府采购中心，对一些专项购置和维修工作实行集中采购"。与此同时，围绕政府集中采购机构的隶属问题产生了不同的意见，有的认为应该设在财政部门，有的认为不应该设在财政部门，在国务院机构改革中又赋予了国管局"组织实施中央国家机关政府采购职能"。《政府采购运行规程暂行规定》又规定"集中采购机关是指政府或财政部门为组织实施政府采购活动而设立的专职机构。"这一规定说明政府和财政部门都可以设立集中采购机构。2002年6月29日《政府采购法》正式颁布，第六十条规定"政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构。""采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。"在当年10月份召开的全国政府采购工作会议上，要求原设在财政部门的集中采购机构，要力争在2002年底以前从财政部门分离出去。分离到哪里去，又没有具体可行的要求和措施，结果全国集中采购机构的隶属关系形成了五花八门的混乱局面。在《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中又提出，集中采购机构应当依法独立设置，隶属于同级人民政府，不得与任何政府部门、法人或其他组织存在隶属关系或其他利益关系。在最近进行修改的《政府采购法实施条例（草案）》中又将其删除。2009年开始，纪检部门又提出建设"四合一平台"，将集中采购机构纳入平台管理，有的地区把财政部门的监管职能也通过不同的方式移交给其他部门。

　　2.在机构职能设置上。《制度研究》中为采购中心设计的主要职责是：组织管理各级政府交办的大中型工程、货物和服务的采购事务；统一组织管理行政事业单位能够集中采购的货物、工程和服务；承担由政府采购委员会委托的被取消独立采购资格的采购机关的其他各项采购；对被授权进行分散采购的部门或单位采购活动进行备案管理和监督。该中心还可以进行二级委托，比如：委托专业中介机构从事具体的采购事宜。

　　在《中央条例送审稿》中，将采购中心的职责界定为：统一组织纳入集中采购目录的采购业务；组织由财政拨款的大型公共工程（货物和服务）采购的有关事务；受采购机关的委托，代其采购或组织招投标事宜；承担不具备或被取消独立采购资格的采购机关的采购业务；受采购委员会的委托，组织培训采购管理人员和技术人员；承办由采购委员会委托的其他有关采购事务。2000年出台的《政府采购运行规程暂行规定》中规定"集中采购项目的合同原则上由集中采购机关与中标供应商签订，也可以由集中采购机关会同采购单位（用户）与中标供应商签订。""支付资金时，采购机关应当依照有关规定，向财政部门报送拨款申请书及有关文件。"

　　《政府采购法》颁布后，将政府工程招标采购彻底从集中采购机构的职能中分离出去。集中采购机构只是组织采购活动，无权确定中标人，只有在采购人委托的情况下才能与中标人签订采购合同、参与合同履约验收，将集中采购机构等同于社会中介机构。在《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中，集中采购机构的职能又出现了进一步强化的趋势。

　　集中采购机构到底应该如何定位？其职能应该包括哪些内容？现在仍然是公说公有理，婆说婆有理。

　　集中采购主导地位不稳固

　　《制度研究》提出"在我国推行政府采购制度，其采购模式的选择宜采用集中和分散相结合，以集中为主的模式。"我国推行政府采购制度初期，曾积极主张实行集中采购为主的方式，财政部和国务院机关事务管理局都进行了积极的探索，全国各地的试点工作基本上都是以集中采购为主。《政府采购运行规程暂行规定》要求"在同一年度里，各采购机关对同一采购项目不得采购两次以上"。在《政府采购法》的起草过程中，采购活动的组织方式成为争论的焦点之一，最终采用了集中采购与分散采购相结合的方式，删除了集中为主的表述。

　　随着政府采购制度改革的不断深入，"集中采购效率低"等各种不同的声音逐渐漫延开来，为了解决"效率低"的问题，"方便"采购人自行采购，开始大范围地推行"协议供货"，实际意义上的集中采购慢慢淡化，分散采购成为我国政府采购的主要组织形式。梁戈敏先生在撰写《中国政府采购道德风险及其规避》一书时，随机抽取全国10个省级集中采购机构进行了问卷调查。结果显示，10个省级集中采购机构执行的采购量平均仅占本级政府集中采购的20%左右。

　　分散采购虽然迎合了某些采购人的意愿，随之而来的"高价采购"、"奢侈采购"等不断见诸报端，为"阳光采购"蒙上了阴影。2009年7月财政部《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》又要求"实行项目归集，积极开展批量集中采购试点工作。"

　　2011年5月财政部办公厅《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》对中央单位批量集中采购试点工作又提出了更加具体的要求，批量集中采购试点又迎来一片叫好声。

　　十几年中我国政府采购的组织方式走过了一条集中采购为主-集中与分散相结合-实际上的分散采购为主-提倡批量集中采购的路径。

　　从以上几个问题在十几年中的发展变化来看，有的是初期的正确想法未能付诸实践，有的是经过一段弯路又重新回归，有的是对一些问题尚未形成共识。总之，政府采购制度改革还没有一个明确的方向和思路。我国的政府采购究竟向何处去？政府采购改革之路究竟怎么走？这个问题一直困扰着我国政府采购事业的发展。

立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（中）

立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（下）