立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（中）

山东省省级机关政府采购中心主任 王沛

　　我国政府采购制度改革已经进行了十几年的探索，改革发展到今天，不能再像过去那样只靠自下而上"大胆地试"、"大胆地闯"、"摸着石头过河"这样的办法了，需要从全局和长远利益考虑，加强总体改革思路的研究和设计，安排改革攻坚。在思路研究中，要对涉及政府采购制度改革的五个基本问题具有更加清晰的认识。

　　政采改革是行政改革组成部分

　　首先，从全球政府采购制度的发展来看，其本身就是强化政府职能的产物。政府采购制度最早出现于18世纪末的西方自由资本主义国家，在自由资本主义时期，市场是资源配置的绝对支配力量和方式，在亚当·斯密"看不见的手"原理的指引下，政府基本上不参与和干预国民经济活动，政府采购的作用主要是加强财政支出管理，而且采购规模不大，对经济和社会发展的影响也不大。

　　20世纪30年代的世界经济危机爆发以后，自由市场经济国家开始意识到市场不是万能的，"凯思斯理论"得到承认和应用，各国开始改变绝对自由放任的传统做法，采取国家干预经济的政策，并将财政政策作为主要手段，即通过扩大采购支出、优化支出结构调节宏观经济。

　　为此，西方国家纷纷在政府中设立专司采购的部门或机构，到20世纪70年代，在西方主要的发达国家采购职能逐步成为独立的政府职能。

　　其次，从我国政府采购的目标来看，政府采购是政府行政的重要内容。政府采购要实现的目标概括起来包括提高财政资金使用效益、反腐倡廉和调控国民经济发展三大目标。调控国民经济发展又包括支持少数民族地区、欠发达地区和民族产业发展，扶持中小企业和高科技产业，促进节能环保和自主创新，等等。这些都是国家意志的体现，是政府行政的重要内容。

　　再次，从我国政府采购制度改革的实践来看，改革涉及到所有的政府部门及相关领域，将会带来思想观念的改变、政府机构职能的改变、权力和利益分配格局的改变，而这些都会带来政府机构行政运行方式的变化。

　　改革的推进需要对包括制度结构和管理执行的组织体制、工作网络进行改革与创新，尤其需要对政府采购的管理体制进行改革，这种涉及多部门利益权力重新分配的管理体制改革必须要上升到国家层面才能推动，如果仅仅将政府采购局限于财政管理体制改革的一项内容，已经无法从根本上解决改革的"瓶颈"问题。

　　应该将政府采购制度改革置于我国的政府行政管理改革的大框架之中，从更高层次规划设计政府采购制度改革的总体思路。

　　应再次明确以集中采购为主、分散采购为辅

　　政府采购制度改革一个主导性的特征就是强调集中，集中采购是政府采购制度改革的一个核心理念，这样一个原理如果落实到制度层面，就是要在总体框架下坚持集中采购，不能为满足特定部门的特殊利益而把集中采购再拆分，弄成部门的、单位的，那就背离了政府采购制度改革的既定方向。充分发挥政府采购的规模优势是实现政府采购各项目标的基础和保证。实行规模采购可以更好地发挥市场竞争机制的作用，以最优惠的价格获得最好的货物或服务，最大限度地发挥财政资金的效益和效率；实行规模采购便于监管部门和社会各界对采购活动的监督，有效地避免以权谋私行为的发生，更好地保证政府采购"三公"原则的落实，促进社会的公平正义；实行规模采购可以促使国家经济调控目标更好地实现，20世纪80年代，美国政府为了扶持飞机制造、电信、电子等行业的发展，大批量采购这些行业的产品，这些行业大公司一半以上的业务来自政府采购，从而直接支持了这些高科技行业的迅速发展。集中采购的组织形式正是实现政府采购规模优势的必要手段，因此，我国政府采购模式应该回归推行政府采购制度初期的思路设计，采用集中和分散相结合、以集中为主的模式。

　　工程采购应实质纳入政采范围

　　政府采购的范围包括货物、工程和服务，在世人看来这已经是无须争论的问题了，世贸组织《政府采购协议》（以下称GPA）及世界各国和地区有关政府采购的法规都作出了明确的界定，已被国际社会广泛认可。我国《政府采购法》虽然在第二条中把工程采购列入政府采购范围，但在第四条中又规定政府采购工程进行招投标的适用《招标投标法》。结果法律赋予财政部门对政府采购的监管职责不能涉足工程招标采购领域，政府工程招投标分别由发改委、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门实施监督，这实际上是将工程采购排除在政府采购范围之外。巨大的政府工程投资是调控社会经济发展至关重要的一个方面，将其排除在政府采购规制范围之外，必然大大降低政府采购的宏观调控功能，影响政府采购目标的实现，这也是我国加入GPA谈判中各参加方所不能接受的。工程采购不纳入政府采购范围，政府采购制度就不会完善，在政府采购制度改革思路设计中应将货物、工程和服务全部纳入政府采购范围，以统一的法规进行规制。

　　改革的重点对象是采购人

　　某各种方式上说，政府采购就是政府自己在"革"自己的命。实行政府采购制度就是改变过去传统的采购方式，变分散无序的采购为以集中采购为主的规范采购，改革中调整和剥夺的是采购人的利益和权力，采购人是首当其冲要改革的目标。而《政府采购法》赋予了采购人编制采购需求、参与评标、决定中标（成交）供应商、组织验收等权力，集中采购机构只能根据采购人的委托开展工作，实际上采购人在采购活动中仍然处于强势地位。把为采购人做好服务列为衡量政府采购工作好坏的重要标准无疑是有道理的，但有些地方过于强调这一点，一味追求采购人的满意度，连该对采购人进行的约束也不能坚持，是不符合改革的要求的。任何改革都不会一帆风顺，一些不愿失去既得权力和利益的采购人相关工作人员，对政府采购改革必然持消极态度，甚至会以种种借口抵制改革的推行。因此，改革中对接受到的有关政府采购的各种反映必须进行客观、全面的分析，对正确的意见和建议，要认真吸纳，改进工作；对出于自身利益需求的意见，应辨明是非，排除干扰。如果惟采购人马首是瞻，政府采购改革就难以卓有成效地推行。政府采购从根本上说应该是纳税人的采购，改革是为了更好地维护国家和人民大众的利益，而不仅仅是对采购人负责，采购人必须依照相关的法律法规约束自己的行为，抛弃过去的旧观念、旧习惯，适应改革的新形势、新要求，积极支持政府采购制度改革。

　　应全程监督而非只针对操作环节

　　加强对政府采购的监督已是人们的共识，但监督什么？却有着不同的看法。有的认为政府采购的监督主要是对采购方式执行环节的监督，好像只要在这个环节不出问题，政府采购就"阳光"了，所以把监督的视角紧紧盯在采购操作机构上。实际上事情并非如此简单，一些地方出现的"奢侈采购"、"高价采购"在预算安排环节就已经埋下了隐患。再如，有的地方领导为了追求"政绩"，没有预算也要上项目，没有资金也要安排采购，结果项目验收后，资金却没有着落，长期拖欠供应商合同款不能支付。供应商打官司又怕惹怒政府，只能忍声吞气，有的甚至采用送礼行贿的手段争取早一点拿到拖欠自己的合同款。这个问题在省以上单位极少发生，但在市、县一级，特别是财政相对困难的地方则时常出现， 给政府采购造成了极坏影响。采购方式执行只是整个政府采购链条中的一个环节，并非政府采购的全部，《政府采购运行规程暂行规定》中曾把政府采购的程序明确为：编制政府采购预算，汇编政府采购计划，确定并执行政府采购方式，订立及履行采购合同验收、结算。而《政府采购法》对政府采购程序并没有作出清晰明确的表述，只是强调了对采购方式执行的监督检查。从编制政府采购预算到合同资金结算是一个完整的采购过程，对政府采购的监督应该是对政府采购程序全过程的监督。

        立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（上）

        立足全局 放眼长远 加强政府采购总体改革思路研究（下）