江苏省政府采购中心主任 蒋华中(摄影/万玉涛)

　　在事业单位分类改革中，集中采购机构应划归承担行政职能的事业单位一类，且不宜与其他交易机构简单合并建立公共资源交易中心，否则一方面明显与《政府采购法》有关规定不符，另一方面会因各个交易机构适用法律、操作程序、单位性质等不同而导致矛盾和混乱。可通过建立统一的网上公共资源交易平台来代替建立有形交易市场，避免合并集采机构的做法。

　　十年发展 政府采购取得巨大成绩

　　十五年前，我国从地方到中央开始试行政府采购改革，十年前，《政府采购法》的实施为推行政府采购制度提供法律保障。十年来，政府采购进入了飞速发展期，在各方面都取得了可喜的成绩，特别是集中采购在其中作出了突出贡献。

　　一是政府采购规模不断增加。十年前，全国政府采购规模仅为1009亿元，占财政支出的4.6%，十年后，政府采购规模增长了10倍，突破1万亿元，占到财政支出的11%。笔者所在的江苏省政府采购规模10年增长16倍多，从2002年80多亿元增长到2011年的1000多亿元。

　　二是政府采购制度不断健全。十年来，财政部陆续出台了《货物与服务采购招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》等一系列部门规章和规范性文件，范围涉及采购预算、专家评审、质疑投诉、采购方式、采购信息公告、监管、政策功能等各个方面，为强化《政府采购法》的执行力度、进一步规范政府采购行为起到了重要作用。各省市也结合本地实际，纷纷以法规、规章或者规范性文件等各种形式规范本地政府采购行为，政府采购制度体系基本建立。

　　三是政府采购范围不断扩大。《2003年中央预算单位集中采购目录》只针对机关办公所需用品和后勤服务公布了19种货物和5个服务项目。而前不久财政部公布的《2013年政府采购品目分类目录》，按货物、工程、服务3大类划分为54个二级分类，344个三级分类，最多到六级分类，与联合国《主要产品分类》和世贸组织《服务部门分类清单》基本实现对接。政府采购已经从传统的货物类逐渐涵盖到满足老百姓直接需求的教育、医疗、卫生、绿化等公共服务项目。

　　四是节约了大量财政资金。通过实施政府采购全国十年累计节约财政资金6600多亿元，江苏累计节约财政资金1500多亿元，年平均节约率约为12%。而通过政府集中采购节约的财政资金占比超过80%以上。

　　面向未来 政采发展须解决四方面问题

　　虽然政府采购制度实施取得了显著成效，但是我们必须清醒地看到，我国政府采购起步晚、时间短、实践经验缺乏与发展速度太快之间的矛盾导致了政府采购工作在实际中不可避免地存在一些问题。这些问题主要表现在：

　　一是政府采购制度体系不够完善，缺少承上启下的政府采购行政法规，而《政府采购法》等现有规定有的不够具体，有的前后矛盾，有的存在空白，使得执行中存在的一些问题无法解决。

　　二是虽然采购规模和范围逐年不断扩大，但是目前采购还是以通用类货物为主，采购项目结构失衡，采购规模与依法应当达到的水平和国际普遍水平相比还有较大差距，由于采购规模和范围有限导致政府采购对经济社会发展的宏观调控作用大打折扣，政府采购政策功能难以真正得到实现。

　　三是全国各地集中采购机构隶属关系不统一，有隶属于财政部门的，有隶属于机关事务管理局的，还有并入公共资源交易中心的；性质也不统一，有参公管理的，有全额拨款的，还有差额拨款的。这种混乱状况与《政府采购法》规定的集中采购机构设置要求相去甚远，不利于集中采购机构的纵向和横向交流，在一定程度上阻碍了集中采购制度的进一步发展。

　　四是少数参加政府采购活动的供应商还存在标前公关、虚假投标、围标串标、恶意质疑投诉、不按合同履约等诚信缺失问题，扰乱了正常的政府采购市场秩序，严重危害了政府采购制度的健康发展。

　　积极主动 全面提升政采影响力

　　十八大确立了协调推进"五位一体"建设、加大改善民生、全面建成小康社会的宏伟目标，这为政府采购更好地服务于经济社会发展提供了广阔的舞台。而当前国内外经济发展严峻状况、事业单位机构改革的复杂形势、我国加入GPA谈判进程加快等对政府采购工作提出了更高的要求。

　　集采机构法定地位不应改变

　　事业单位分类改革和公共资源交易平台建设直接考问集中采购机构的性质定位和去向问题。近几年，各地公共资源交易中心如雨后春笋般涌出，部分地方特别是市县一级政府集中采购机构被并入其中作为一个内设科室，失去了独立法人资格，这一举动使得原本隶属关系就不清的集中采购机构设置更加混乱。而今年开始推行的事业单位分类改革也直接关系到集中采购机构的性质定位问题，到底是承担行政职能从事公益服务，还是从事生产经营活动？从国家政策层面来看，事业单位分类改革势在必行，而建设统一的公共资源交易平台也是大势所趋。作为政府采购的主力军，集中采购机构的兴衰势必对政府采购的持续发展产生至关重要的影响。集中采购机构在这次机构改革浪潮中该何去何从？

　　弄清集中采购机构的性质是开展机构改革的基本前提。《政府采购法》第十六条规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构，集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。

　　从以上规定不难看出，关于集中采购机构性质的法律规定是非常清楚的，即集中采购机构是直属于政府的独立的事业法人单位。虽然集中采购机构是根据采购人的委托开展政府采购活动，但是这种委托带有法律强制性，因为《政府采购法》规定政府采购项目只要是列入集中采购目录之内或是在采购限额标准之上的必须要委托集中采购机构进行采购。

　　因此这种委托是法定代理关系，是法律授权集中采购机构代理采购人实施采购行为，不同于一般意义上的委托代理。此外，集中采购机构还具有一定行政职能，执行政府采购预算，发挥政府采购政策功能，对采购人提出的项目需求进行审核以保证其合法性，对违法采购行为进行督促和制止，配合采购监管部门对合同履约情况进行监督等。

　　综上所述，笔者认为，在事业单位分类改革中，集中采购机构应划归承担行政职能的事业单位一类，且不宜与其他交易机构简单合并建立公共资源交易中心，否则一方面明显与《政府采购法》有关规定不符，另一方面会因各个交易机构适用法律、操作程序、单位性质等不同而导致矛盾和混乱。

　　建议通过建立统一的网上公共资源交易平台来代替建立有形交易市场以及合并机构的做法。集中采购机构当务之急是要做好宣传解释工作，将集中采购机构的法定性质和职能定位宣传到位，争取各方面的理解和支持，并在此基础上开拓创新，积极扩面增量，增强政府集中采购工作的影响力，完善行政管理和服务职能，真正提高政府采购的功效，推动政府采购政策目标的实现，以保证集中采购机构在这次机构改革中不随波逐流，保持独立，强化职能。

　　增强能力 顺应支出结构变化

　　财政支出结构变化要求调整政府采购范围和项目与之适应。近几年，民生问题已成为摆在党和政府面前的头等大事。随着我国对民生问题的重视，财政逐年加大了对教育、社会保障和就业、医疗卫生、保障性住房等公共服务方面的投入力度，财政支出结构发生明显变化，由"吃饭型财政"逐步向"公共财政"转变。

　　2011年全国财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出累计达到38108亿元，比上年增长30.3%；用在农业、水利、扶贫、公共交通、节能环保、生态建设以及城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出累计35629亿元，这些方面的支出占全国财政支出的2/3左右。相比较而言，我国政府采购规模虽然已占财政支出的11%，但主要还是以采购货物类为主，服务类采购少。另外，公共服务方面的采购占比也非常小，这一现象与政府采购作为"财政支出改革'三驾马车'之一"的重要地位不符。

　　因此，要进一步扩大采购规模，做到"应采尽采"，只要是用财政性资金购买货物、服务和工程，无论资金来源渠道是什么，都应当实施政府采购。进一步拓宽采购范围，将公共服务纳入政府集中采购范围，对采购项目结构进行相应调整以适应财政支出公共化这一趋势。集中采购机构要做好组织服务采购的各项工作，研究制定服务采购标书模板，尽早做好服务采购预案，将绩效管理理念贯穿服务采购全过程，本着科学、可行的原则制定服务需求、验收标准和绩效考核目标，能细化的尽量细化。同时，要着眼提高公共服务采购操作能力，以提高公共服务供给质量和公共财政支出绩效。

　　强化功能 发挥政采影响力

　　国内经济面临下行压力对政府采购政策功能需求更加明显。作为宏观调控的重要手段，政府采购可以通过增减采购支出来调控社会总需求，并通过采购对象的选择发挥导向作用，扶持相关产业发展，促进产业结构优化调整。在当前美国、日本经济复苏乏力，欧洲主权债务危机不断，世界经济持续低迷的情况下，我国出口因全球经济疲软等因素增速放缓，国内投资因政府融资平台资金紧张放缓，房地产泡沫面临破裂危险，扩大内需动力不足，通货膨胀仍有抬头之势，中小企业发展环境堪忧等问题使得国内经济面临巨大下行压力。在此情况下，更需要通过政府采购政策功能的充分发挥，支持国内企业发展，维持地区经济发展平衡，扶持中小企业，引导企业科技创新，促进企业转型升级，从而达到对国民经济实施有效调控的目的。

　　集中采购机构要将发挥政府采购政策功能作为一项重要工作来落实，将节能减排、环境保护、扶持中小企业发展等政策精神体现到采购文件中去，逐步将信用担保引入政府采购领域，尝试使用投标担保、履约担保、融资担保等多种方式帮助中小企业解决资金周转问题。此外，集中采购机构还应当对参加政府采购活动的供应商建立诚信档案并实施动态管理，制定诚信档案管理办法，将诚信记录情况运用到实际采购工作中去，为政府采购政策功能的有效发挥营造一个健康、良好的外部环境。

　　提升水平 应对GPA挑战

　　加入GPA谈判进程加快对政府集中采购能力和水平提出更高要求。我国从2007年启动加入GPA谈判，至今已过5年，现在已经进入谈判关键期。按照目前出价情况，北京、上海、天津、浙江、江苏、山东、福建、广东等省市将作为开放政府采购市场的地方省份。

　　一旦加入GPA协定后，外国供应商可以平等参与我国政府采购活动，我国现行的采购制度和规则要做相应调整。这对集中采购机构在采购活动组织、采购文件制作、矛盾纠纷处理方面的能力和水平要求更高，对采购人员的专业素质和理论水平也提出了更高要求。

　　集中采购机构要充分认识加入GPA协定后对现有政府采购格局的冲击和影响，要以全球化视角来研究这个问题，组织工作人员认真学习GPA协定相关文件和规则以及我国出价清单，提升政策理论水平，在此基础上认真研究加入GPA协定后的应对之策。