海关总署物资装备采购中心综合业务处处长 万荣祥

　　1998年11月，海关总署党组在中央国家机关机构改革中，根据海关系统的体制特点和工作需要，以战略性、前瞻性的眼光，决定在总署成立海关总署物资装备采购供应中心（2005年更名为海关总署物资装备采购中心，下文称"采购中心"），集中采购海关重大装备、通用设备，这是《政府采购法》颁布前中编办批准的第一个中央国家机关专职集中采购的内设机构。作为首批加入海关政府采购的拓荒者，笔者亲历了海关政府采购制度建立、完善和发展中的点点滴滴，虽然没有做过具体的采购业务，但在采购业务的基础建设、财务管理等方面留下了足迹，凝聚了心血。

　　参与构建海关政采管理制度

　　采购中心成立伊始，我国政府采购尚处于初期试点阶段，当时只有上海、深圳、河北等地开始试点，国家尚未出台有关的法律、法规及规定，惟一能参考的资料就是1998年出版、由时任财政部副部长楼继伟主编的《政府采购》一书。在开展政府采购工作中，我们只能运用国家其他相关的法律法规，并结合海关实际进行不断探索，认真实践。

　　到了1999年下半年，财政部终于出台了我国第一个全国性的政府采购管理规定《政府采购管理暂行办法》，该办法对政府采购的主体、采购方式、采购程序及检查监督等做出了规定。这应该是我国政府采购制度建设的起点，使政府采购工作有了明确的规章可循。根据该办法的规定，并结合海关政府采购的具体情况，2001年我们起草制定了《海关政府采购管理办法》（试行），这也是第一个海关系统的政府采购管理办法，对海关政府采购业务进行了初步规范，其中最重要的内容就是明确了海关财务部门与采购部门的关系，即财务部门作为海关政府采购的职能管理部门，负责制定政府采购管理规定，并监督检查政府采购政策的落实；采购中心及各海关的服务中心作为采购执行机构，负责采购项目的组织实施。这一规定较早地确立了适应政府采购管理要求的"管采分离"工作机制，得到了国家主管部门的充分肯定。

　　2003年《政府采购法》实施，极大地推动了海关政府采购制度向规范化、精细化的方向发展。财政部也相继出台了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（简称18号令）等一系列的管理规章，政府采购制度化建设迈出了重大的一步。海关政府采购制度建设也同步推进，2007年和2010年先后两次对《海关政府采购管理办法》进行了修订，并制定了多个单项管理规定。与此同时，2005～2010年起草制定了《海关总署及在京直属事业单位实施政府采购运作程序的规定》、《海关总署物资装备采购中心政府采购工作实施细则》等十多项海关政府采购的管理制度规定，对总署机关及采购中心的政府采购业务进行了规范统一，基本建成了一套比较完善的管理制度体系。

　　参与构建海关政采工作机制

　　海关是较早在内部管理上实行"管采分离"机制的部门。2009年海关系统成立了关务保障部门，对海关的各类装备设备实行集中管理，由此形成了海关特有的财务、关保、采购 "三驾马车"，确立了政府采购管理、业务需求提出、采购任务实施相互分离、相互制约的海关政府采购管理体制。

　　在采购中心内部管理上，成立初期由于没有现成的管理规章可循，从事采购的人员也是来自总署机关各部门，"招标"还是个极为新鲜的词汇，干工作只能是"摸着石头过河"。记得1999年，海关建造大批缉私艇，需要从国外进一批主机，由于当时招标意识不强，采购中心与总署机关主管部门商量后，决定采用原有的采购方式向"老主顾"直接订货，没有进行公开招标，结果受到了总署党组的通报批评。在处理采购中心与设备主管部门（采购人代表）的关系上也走了不少弯路，分工不明确，职责不清晰，工作中经常出现或是一拥而起或是相互推诿的现象。

　　经过十多年的探索与创新，初步形成了一套比较规范的工作机制：一是在内部运行上建立了项目主管、综合复审、程序监督、综合评估四位一体的运行机制，使各业务运行环节相互衔接，互为补充，相互制约；二是与采购人及代表关系上建立了采购方案、标书文本、合同草案、采购结果四个重要环节的"四审核四确认"工作机制；三是在采购重点关键环节管理上建立了以招标为核心的专项管控机制，对招标的工作流程、招标代理机构的选用、信息公开、招标文件的复审、评标纪律、评标现场以及招标监督员管理等做出了相应的规范性要求；在工作结果分析上建立了综合评估机制，通过抽查部分采购项目，评估分析各种采购方式、各采购流程、各采购环节中国家政策、管理制度、内控机制的落实情况，及时发现存在的问题，进一步分析产生问题的原因，并提出了完善管理制度、强化内控机制、有效降低采购风险的合理化建议。

　　参与建设海关政采信息化平台

　　海关政府采购工作虽然起步较早，但管理手段一直停留在手工作业方式上，工作效率低、信息透明度不高、工作流程不统一、不规范，粗放、落后的管理手段长期存在。2008年采购中心参照《公务员法》管理后，信息化管理平台的建设开始提上议事日程。通过广泛调研论证，采购中心向海关总署科技部门提出建设政府采购业务信息台的业务需求，并列入了署级重大科技开发项目。2009年海关政府采购业务管理信息系统正式投入使用，填补了海关政府采购信息化的空白。这是一个用于内部管理的信息系统，通过系统完整反映了采购任务的下达、采购文件的形成及审核、采购结果的报批、采购合同签订等全过程；统一规范了政府采购业务操作程序，减少人为的随意性；增强了采购信息透明度，强化了制约的功能；实现了采购中心与总署相关部门、各直属海关在同一平台完成采购操作程序，大大提高了内控机制的实现效能。

　　2012年初"中国海关政府采购"门户网站正式上线，为海关政府采购信息发布提供了平台，海关政府采购电子招标系统正式立项开发。目前已基本完成开发工作，到2012年底初步建成了一个包括"海关政府采购业务信息管理系统"、"中国海关政府采购网"、"海关政府采购电子招标系统"三大系统，集运行管理、信息发布、电子招标为一体的、比较完备的海关政府采购信息化管理平台。

　　参与建立海关政采财务核算机制

　　海关总署采购中心在业务范围上与其他中央国家机关集中采购机构不同，包括了采购资金的支付及会计核算，这是海关系统实行垂直管理、人财物的高度集中的管理体制所决定的。因此，采购中心在1998年成立之初就设置了财务处，专门负责采购资金的核算，同时也负责采购中心事业经费的核算。成立初期，我们在如何处理与财务司的资金拨付关系上费了不少周折，起初是按签订合同额向财务司申请采购资金拨款，但由于很多采购合同是一次签订分期付款的，容易造成大量资金滞留在采购中心账上。后来又改为按实际付款金额申请拨款，解决了资金滞留过多的问题，但不能保证需付资金及时到位。再后来改为定期编制用款计划，财务司按用款计划拨款，基本解决了前两种方式中出现的问题。2008年国家财政资金集中支付改革后，采购资金改由财务司或财政部集中支付，但会计核算仍由采购中心财务处负责。

　　"保证国有资金安全"是财务处成立之初采购中心领导向财务人员提出的重要要求，也是我们做好财务管理工作的主导思想。针对采购工作中资金支付量大、合同执行周期长等特点，通过摸索我们建立了以采购合同为主线的采购资金付款登记台账，对业务部门的每笔采购资金付款进行台账登记，台账的内容包括设备主管部门、预算项目、合同号、合同金额、供应商资料及付款情况等，台账一式两本，财务与业务双方各持一本，定期核对，跨年度结转使用。台账作用在于：一是弥补了财务核算账表中的不足，尤其是对付款时间长、付款次数多、跨预算年度执行的采购项目能够清晰地记录合同执行的全过程；二是对每个采购项目进行预算资料和合同资料同时登记，便于准确掌控采购预算及资金节约情况，对采购预算进行有效的管理；三是财务部门与业务部门定期核对，减少付款中的差错；四是所登记的台账需要中心领导审批，相当于增加了一道审批手续，虽然增加了环节，但也增强了防控财务风险的能力。

　　"划清资金渠道，保证专款专用"，是总署财务司对采购中心提出的财务管理要求。因此，我们从资金开户到会计核算及财务报表都实行严格的"分户分账"核算。采购资金完全按总署专项经费的要求进行管理，实行海关行政单位财务管理及会计制度规定组织核算，应用海关系统通用财务管理软件，会计核算的账、证、表自成相对独立的核算体系。事业资金则按国家及总署有关事业单位财务管理及会计制度规定组织核算，按总署规定使用通用的用友财务软件。"分户分账"核算虽然增加了财务人员的工作量，却能严格划清资金渠道，确保采购资金的专款专用。

　　当初中编办批复成立的采购中心是属于自收自支的事业单位，为保障中心采购工作的正常开展，根据事业单位改革要求，2000年，我们在广泛走访调研的基础上，参考了其他中介有关收费标准，提出了事业经费来源改革方案，即在采购中心通过招标或谈判采购，其资金节约率超过2%的前提下，可以按合同金额2%的比例计算采购代理费，作为采购中心的经费来源，这实际上是一个与总署财务部门进行代理费用结算的计算方法，通过事业资金来源与采购业务量及工作效果相结合，既调动了采购中心的工作积极性，事业经费有了充裕固定的来源，又使海关的采购资金能得到有效利用，2008年参公管理后，取消了2%采购代理费，全部改为财政拨款。